盤活財政存量的現(xiàn)實意義及深層問題探析

○許斐

（中國人民銀行萊蕪市中心支行 山東 萊蕪 271199）

一、引言

“盤活存量”最早由李克強總理在2013年6月環(huán)渤海省份經(jīng)濟工作會議上提出，意指“激活貨幣信貸存量”。2013年7月3日的國務(wù)院常務(wù)會議將“盤活存量”的外延拓展到財政政策。2014年12月30日，國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)《關(guān)于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》，提出10項改革舉措，有針對性地“喚醒”趴在賬上的財政資金。為貫徹國務(wù)院會議精神，財政部分別于2013年7月15日和2015年2月17日下發(fā)了《關(guān)于加強地方預(yù)算執(zhí)行管理激活財政存量資金的通知》和《關(guān)于推進地方盤活財政存量資金有關(guān)事項的通知》，分別從加強預(yù)算執(zhí)行管理及清理結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金等方面明確了盤活地方財政存量資金的具體措施。為避免收回財政資金的重復(fù)列收，2015年5月18日，財政部又下發(fā)《關(guān)于收回財政存量資金預(yù)算會計處理有關(guān)問題的通知》，進一步明確了收回財政存量資金的科目使用及會計處理。至此，形成了從中央到地方，從財政部門到各級預(yù)算單位，盤活存量，用好增量，不斷規(guī)范財政存量資金收回程序，不斷提高財政資金使用效益的良好格局。“盤活存量”將對目前地方政府一方面面臨不小的債務(wù)壓力，另一方面又有大量資金趴著賬上“沉睡”的困境起到一定的緩解作用，同時在當前財政收入增幅持續(xù)放緩、收支矛盾突出的背景下，盤活各領(lǐng)域財政存量資金，將在一定程度上緩解財政庫存壓力，讓積極財政政策更好發(fā)力，服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展。

二、現(xiàn)實意義

1、在不增加社會負擔的情況下，為市場注入了活力

受制于經(jīng)濟下行壓力及一系列結(jié)構(gòu)性減稅、減費政策的影響，我國財政收入增長乏力，但財政剛性支出不斷增長，庫存壓力進一步增大。為化解這種矛盾，根據(jù)以往經(jīng)驗，主要會采取“開源”、“節(jié)流”的方式，但支出的“剛性”代表了“節(jié)流”的空間較小，而“開源”則意味著提高財政收入，即需提高稅、費收入。面對當前經(jīng)濟下行壓力和我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵過渡時期，提高稅、費無疑會起到“雪上加霜”的作用。在這種背景下我國政府審時度勢，提出了“盤活存量”這一創(chuàng)新的宏觀調(diào)控方式，力圖喚醒趴在賬上的財政資金，以集中有限的資源用于穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。該舉措能在不增加社會負擔的情況下，為市場注入活力，刺激經(jīng)濟增長，滿足發(fā)展要求及群眾需求，是順應(yīng)時代要求，實現(xiàn)多方共贏的優(yōu)良舉措。

2、增加了地方政府的財政支配權(quán)，提高了資金使用效益

通過對2014年底我市財政存量資金的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)我市財政存量資金主要為部門預(yù)算、基金預(yù)算及專項轉(zhuǎn)移支付。部門預(yù)算存量資金為已經(jīng)在預(yù)算中列支，但由于預(yù)算單位沒有及時開展支出項目等原因，導(dǎo)致還沒有實際支出甚至是不再需要支出的財政資金。對于該部分資金，由于沒有可靠的文件依據(jù)，地方政府短期內(nèi)無權(quán)支配另作他用，易造成財政資金的浪費。而基金預(yù)算和專項轉(zhuǎn)移支付則詳細規(guī)定了資金用途。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》（國辦發(fā)[2014]70號）及《關(guān)于推進地方盤活財政存量資金有關(guān)事項的通知》（財預(yù)[2015]15號），對于“不需按原用途使用的一般公共預(yù)算資金，應(yīng)按規(guī)定統(tǒng)籌用于經(jīng)濟社會發(fā)展亟需資金支持的領(lǐng)域”，“基金結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模較大的，應(yīng)調(diào)入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌使用”，“上級政府2013年專項轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)資金，下級政府可在不改變資金類級科目用途的基礎(chǔ)上，調(diào)整用于同一類級科目下的其他項目”，“部門預(yù)算及專項轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的要做收回處理”等規(guī)定，進一步增加了地方政府的財政支配權(quán)。地方政府可以充分發(fā)揮貼近基層的優(yōu)勢，加大整合力度，在可允許范圍內(nèi)重新進行資金調(diào)配，提高資金使用效益，切實發(fā)揮財政資金在支持地方經(jīng)濟增長、滿足人民群眾需求等方面的積極作用。

3、促進了地方政府對財政資金的規(guī)范化管理

按照財政資金的管理程序，年初通過預(yù)算將資金分配到各部門、單位以及具體項目，進入預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)。由于受財政收入預(yù)期值不高、優(yōu)先保障民生支出等一系列因素影響，當前我國財政預(yù)算支出執(zhí)行呈現(xiàn)明顯的保守傾向，年初及年中支出進度慢，往往40%左右的預(yù)算資金要留到四季度支出，就產(chǎn)生“突擊花錢”問題。如果預(yù)算安排的財政資金無法在四季度正常支出，則在年末以結(jié)余、結(jié)轉(zhuǎn)等方式留在國庫、財政專戶或者部門賬戶上，長時間累積就形成了大量的財政存量資金。盤活存量的一系列措施不僅可以從思想上提高地方政府對財政資金的管理意識，同時通過建立財政存量資金定期報告制度，給地方政府施加壓力，進一步促進了其對財政資金的規(guī)范化管理，可以減少支出的不均衡現(xiàn)象。

三、深層次原因分析

“盤活存量”是順應(yīng)經(jīng)濟形勢，應(yīng)對當前困境的“時代產(chǎn)物”，它的出現(xiàn)具有不可磨滅的現(xiàn)實意義，但其背后所反映的財政存量資金總體居高不下、財政資金使用不均衡等問題卻是一個長久問題。“盤活存量”只能化解當前矛盾，要從根本上解決還需要立足長遠，控制新增存量，這就需要我們首先分析存量資金形成的深層次原因。

1、預(yù)算體制不夠合理

預(yù)算體制是國家預(yù)算編制、執(zhí)行、決算以及實施預(yù)算監(jiān)督的體制依據(jù)和法律依據(jù)，預(yù)算體制是財政管理體制的主導(dǎo)環(huán)節(jié)。胡祖銓（2013）認為大量的財政資金閑置，直接原因在于預(yù)算執(zhí)行不到位，根本原因則是預(yù)算體制的不夠合理。那我國的預(yù)算體制是如何造成大量財政資金閑置的呢？我們以部門預(yù)算為例，從三方面逐一分析。

圖1 部門預(yù)算編制流程

首先是預(yù)算編制方面。預(yù)算編制是整個預(yù)算流程的重要環(huán)節(jié)。部門預(yù)算的編制流程見圖1。我國的預(yù)算編制時間較短，財政部門預(yù)算控制數(shù)下達各部門后，各部門編報預(yù)算的時間只有10天左右。而美國從開始準備到編制完成預(yù)算開始執(zhí)行往往要24個月。在這么短的時間內(nèi)，根本不可能做到從基層單位逐級編報匯總，最終編制一份科學(xué)、合理、精確的預(yù)算。此外部門支出預(yù)算編制沒有標準定額，計劃彈性大，預(yù)算支出漫天要價。盡管財政部門會對預(yù)算單位提交的草案提出修改意見，但目前普遍存在的情況是受人員及專業(yè)條件限制，財政部門對預(yù)算單位或項目提出的概算很難做到精確化審核。如果財政部門已下達預(yù)算支出額度，但預(yù)算單位沒有及時支付，就形成了閑置存量財政資金。比如A市2014年底財政存量資金中約50%屬于部門預(yù)算存量資金。這樣就形成了財政部門“賬戶”資金存量較大，但“賬上”可支配資金較少的尷尬困境。

其次是預(yù)算執(zhí)行方面。賈占標、殷金朋、倪志良（2014）認為預(yù)算執(zhí)行進度慢、預(yù)算資金使用不規(guī)范是造成大量財政資金沉淀和閑置的重要原因。目前我們正實施的國庫集中支付制度改變了原先財政支出“以撥代支”核算方式，各預(yù)算單位只有在實際發(fā)生支出行為時，財政資金才會流出國庫或者是財政專戶，這種方式事實上增加了財政存量，這屬于改革的必然產(chǎn)物，是歷史的進步。筆者認為預(yù)算執(zhí)行對存量資金的影響主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是由于對收入預(yù)期值不高，我國預(yù)算支出存在明顯的保守傾向，將近40%的支出集中于年底最后一兩個月完成，如果不能完成就形成結(jié)余；二是受預(yù)算編制粗放影響，部分預(yù)算項目沒有及時開展，甚至一些項目已經(jīng)停止，導(dǎo)致預(yù)算資金還沒有支出或者不再需要支出，而由于在此之前，沒有可靠的文件依據(jù)及法律依據(jù)，這些資金無法及時收回用于其他項目；三是上級專項轉(zhuǎn)移支付下達不及時，地方配套資金無法使用而形成閑置存量。

第三是預(yù)算監(jiān)督方面。受信息不對稱影響，及“國庫單一賬戶體系”制度下賬戶分散管理、預(yù)算編制復(fù)雜，難以理解，人大對預(yù)算編制、執(zhí)行的審核、監(jiān)督也流于形式。此外目前對預(yù)算的監(jiān)督主要是對已花出去的財政資金的審查，而對部門已獲得預(yù)算額度，但長時間不支付的情況卻缺乏有效的問責機制。這事實上就是對部門預(yù)算支出漫天叫價的一種縱容。

2、“國庫單一賬戶體系制度”的固有缺陷

“國庫單一賬戶制度”和“國庫單一賬戶體系制度”盡管只相差“體系”二字，但意義卻相差重大。“國庫單一賬戶制度”是主張主賬戶設(shè)立在中央銀行，所有政府收入都進入這一主賬戶，所有政府支出都應(yīng)從這一主賬戶撥付，收支余額存放在主賬戶中，在商業(yè)銀行只設(shè)立輔助性賬戶，且輔助性賬戶全部為零余額賬戶。而“國庫單一賬戶體系制度”則是在中央銀行設(shè)立國庫單一賬戶，在商業(yè)銀行開設(shè)財政專戶，財政專戶的功能幾乎與國庫單一賬戶的功能相同：有收有支有余額。

我國目前執(zhí)行的是“國庫單一賬戶體系制度”，即我國的財政資金主要以兩種形式存在：一是國庫存款，即財政部門在中央銀行國庫存放的資金；二是財政專戶存款，即各級財政部門為核算具有專門用途的資金，在商業(yè)行及其他金融機構(gòu)開設(shè)資金賬戶而存放的財政存款。目前各級財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的各類資金賬戶多達17萬個。這種財政賬戶分散管理、資金“碎片化”存在以下兩個缺點：一是不能編制一個統(tǒng)一、精細的預(yù)算，或者編制的預(yù)算外行人看不懂，內(nèi)行人看不明白，導(dǎo)致了預(yù)算透明度不高、預(yù)算監(jiān)督無法有效實施；二是財政資金分散于不同的賬戶，盡管總量巨大，但各專戶可支配資金較少，財政資金無法統(tǒng)籌管理，易造成資源浪費。這兩項缺點均與不均衡的存量資金存在直接關(guān)系。

3、轉(zhuǎn)移支付“ 專項化”、“ 碎片化”、“ 到位遲”

轉(zhuǎn)移支付簡單來說就是上級財政撥付給下級財政資金。目前轉(zhuǎn)移支付形成存量資金的原因主要包括以下三個方面：一是轉(zhuǎn)移支付“專項化”。目前大部分的轉(zhuǎn)移支付都規(guī)定了資金用途，即專款專用。這就意味著，這些錢要花到什么地方，怎么花，很大程度是由上級政府替下級政府來決定的。而實際上部分上級政府對下級政府情況不夠了解，亂拍板，過多干預(yù)地方政府事權(quán)，很容易造成錢撥下去了，但地方政府沒有花出去，就形成了存量資金。二是專項轉(zhuǎn)移支付“碎片化”。中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君表示：專項轉(zhuǎn)移支付下達不及時、渠道過散、規(guī)模過碎，也是造成撥錢與干事不合拍、不配套的一個重要原因。專項轉(zhuǎn)移支付“碎片化”，造成了地方政府財政專戶過多，形成的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金分散到各個財政專戶中，無法統(tǒng)籌使用，在一定程度上造成了財政資金的沉淀。三是轉(zhuǎn)移支付“到位遲”。據(jù)財政部門反映，目前有相當一部分專項轉(zhuǎn)移支付資金是在年底下達的，而年底又是地方財政集中撥款時期，受制于時間緊及配套資金不到位等因素影響，年底下達的上級轉(zhuǎn)移支付很容易形成結(jié)余，等待下一年執(zhí)行支付。

四、相關(guān)建議

1、加快預(yù)算體制改革

預(yù)算體制改革可以控制新增財政存量資金，從源頭上減少財政資金的新沉淀，是一個立足長期、著眼治本的重要抓手。近年來，預(yù)算體制改革的呼聲非常強烈，相關(guān)改革也在不斷推進，但由于改革的難度較大，所以進度還是相對緩慢，與公眾的期望值距離較遠。當前社會各界對預(yù)算體制改革的目標已經(jīng)達成了共識，就是要建立公開、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算體制，但具體改革內(nèi)容，筆者認為應(yīng)重點做好以下四項工作：一是加強預(yù)算編制管理。深化部門預(yù)算改革，規(guī)范預(yù)算編制程序，細化預(yù)算內(nèi)容，提高預(yù)算的科學(xué)性和精確性。二是引進中期預(yù)算管理，增加中期視角來統(tǒng)籌分配財政資金，靈活安排存量資金支出，緩解年底集中突擊花錢現(xiàn)象。三是建立完善的預(yù)算收回制度。對暫時不需支出的預(yù)算做收回處理，用于更緊要的支出項目，切實提高資金使用效益。四是強化預(yù)算監(jiān)督管理。建立健全覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的監(jiān)督機制，公開預(yù)算編制及執(zhí)行，對于預(yù)算執(zhí)行偏差實行嚴格的問責機制，確保財政職能有效發(fā)揮和財政資金使用效益。

2、加快實行國庫單一賬戶制度改革

“國庫單一賬戶體系制度“是我國財政資金管理過渡時期的一個產(chǎn)物，最終還需要借鑒國際經(jīng)驗，向“國庫單一賬戶制度”轉(zhuǎn)變。而隨著財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)覆蓋面的不斷擴大以及國庫集中支付、非稅收入收繳等業(yè)務(wù)的深入推進，人民銀行經(jīng)理國庫的水平不斷提高，財政資金納入國庫單一賬戶管理的條件已經(jīng)具備，所以建議加快實行國庫單一賬戶制度改革，將所有的財政性資金都納入國庫單一賬戶，實行財政資金統(tǒng)一管理，既可以提高財政資金預(yù)算及使用的透明度，也可以實現(xiàn)財政資金的集中管理，改變目前因分散分布而無法統(tǒng)一使用的困境。

3、加快專項轉(zhuǎn)移支付制度改革

一是減少專項轉(zhuǎn)移支付額度，增加一般性轉(zhuǎn)移支付比重，以此擴大地方政府對財政資金的支配范圍，減少上級對下級的財政支配干預(yù)。李克強總理在今年的政府工作報告中已提出今年的專項轉(zhuǎn)移支付項目比上年要減少1/3以上。二是提高專項轉(zhuǎn)移支付的精確性。擁有專項轉(zhuǎn)移支付審批權(quán)的部門要加大調(diào)研及分析力度，提高轉(zhuǎn)移支付金額的精確性，避免其結(jié)余受“專款專用”限制而無法支付形成存量的情況。三是提高專項轉(zhuǎn)移支付的及時性。對于年初已經(jīng)確定的專項轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)加快轉(zhuǎn)移支付步伐，提高財政資金的周轉(zhuǎn)率，減少年終結(jié)轉(zhuǎn)。

[1]胡祖銓：盤活存量財政資金的現(xiàn)實路徑[J].財經(jīng)界，2013（9）.

[2]賈占標、殷金朋、倪志良：均衡有效推進預(yù)算執(zhí)行 盤活財政資金存量[J].財政監(jiān)督，2014（ 22）.

[3]楊益波：財政存量資金形成的原因與盤活途徑分析[J].金融經(jīng)濟，2014（ 12）.