科學制定和實施國家“十三五”碳排放總量控制目標

文 // 王毅

編者按：

3月23日是世界氣象日。中國氣象局局長鄭國光發(fā)表了題為《科學認知氣候，關注氣候安全》的文章。文章指出，“上世紀中葉以來，我國氣候發(fā)生了顯著變化，氣溫平均每十年升高０．２３攝氏度，變暖幅度幾乎是全球的兩倍，高溫、干旱、暴雨、臺風等極端天氣氣候事件趨多增強。本世紀以來，氣象災害造成的直接經(jīng)濟損失約相當于國內生產(chǎn)總值的１％，是同期全球平均水平的８倍。”情況遠不止此，“溫室氣體持續(xù)大量排放將導致全球氣候進一步變暖，我國面臨的氣候變化和氣候災害風險可能進一步加劇。”應對氣候變化、控制溫室氣體排放已經(jīng)是火燒眉毛的事。今年的兩會，應對氣候變化、控制溫室氣體排放是熱點之一。全國人大代表、中國科學院科技政策與管理科學研究所副所長王毅提交了題為《關于科學制定和實施國家“十三五”碳排放總量控制目標的建議》的提案。此提案對我國如何制定、實施“十三五”碳排放總量目標具有重要的引導、借鑒作用。為此，予以編發(fā)（略有刪節(jié)）。

科學制定和實施國家“十三五”碳排放總量控制目標

文 // 王毅

《中美氣候變化聯(lián)合聲明》宣布我國計劃在2030年左右實現(xiàn)二氧化碳排放峰值，明確了應對氣候變化和發(fā)展低碳經(jīng)濟的戰(zhàn)略方向，也給節(jié)能減排提出新的挑戰(zhàn)。本建議認為，應該把短期目標與長期達峰任務相結合，在“十三五”規(guī)劃中把碳排放總量控制作為約束性指標，并為今后15年的節(jié)能減排行動制定更有針對性的低碳發(fā)展時間表和路線圖。鑒于碳峰值或碳資產(chǎn)管理是一個新的嘗試，所以有必要通過理論分析和試點實踐的結合，科學地制定碳排放總量控制目標，綜合運用法律、行政、經(jīng)濟、技術等手段促進規(guī)劃實施，引導各領域節(jié)能減排行動，倒逼綠色低碳經(jīng)濟轉型，協(xié)同解決危害嚴重的霧霾污染，盡早實現(xiàn)碳排放達峰。

一、制定和實施國家“十三五”碳排放總量控制目標的重要性和必要性

（一）碳排放總量控制目標是實現(xiàn)“2030年左右達到碳排放峰值且努力早日達峰”的必然要求。雖然我國只承諾了峰值年份目標，但并未明確峰值總量。無論如何，根據(jù)我國的可持續(xù)發(fā)展要求和全球綠色低碳發(fā)展趨勢，未來向低碳能源轉型和溫室氣體減排已是大勢所趨。為盡快實現(xiàn)能源結構變革和綠色低碳轉型，需要盡早制定碳排放總量控制時間表和路線圖，并在轉型發(fā)展過程中不斷調整完善。

（二）設定碳排放總量控制目標有利于協(xié)調已有的能源、環(huán)境等約束性指標。碳總量是涵蓋社會經(jīng)濟發(fā)展全過程的綜合性指標，并與目前節(jié)能、環(huán)保、能源清潔化緊密相連，特別是影響到經(jīng)濟發(fā)展模式和能源結構的綜合性轉型；總量目標能夠和資源承載力、環(huán)境質量等可持續(xù)發(fā)展的外部約束條件直接掛鉤并相互補充；碳總量約束還能避免單純使用能源總量約束帶來的潛在經(jīng)濟發(fā)展限制，為發(fā)展清潔能源留出創(chuàng)新空間。

（三）碳排放總量控制目標是“十三五”建立全國性碳市場的基礎。黨的十八屆三中全會決定提出要發(fā)揮市場的決定性作用、推行碳排放權交易制度，“十二五”規(guī)劃綱要和國務院《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》也明確要制定我國碳排放交易市場建設總體方案，而設定碳排放總量是建立碳排放交易市場以及碳排放配額制度的基礎，只有明確了碳排放總量才可能提供長期穩(wěn)定的價格信號，有力營造交易環(huán)境和推動碳市場良性發(fā)展。同時，我們還應該看到，新興的碳資產(chǎn)及其管理將給未來帶來更大的市場空間和產(chǎn)業(yè)發(fā)展機會。

二、依據(jù)2030年碳排放達峰，科學制定“十三五”碳排放總量控制目標

關于“十三五”期間碳排放總量控制目標的量化已經(jīng)有了較為充分的研究基礎。首先，現(xiàn)行的環(huán)境、能源相關計劃和政策中規(guī)定的各種環(huán)境能源約束目標實際已經(jīng)形成了一個“隱形的”碳總量約束。這些目標包括：2020年碳排放強度在2005年基礎上下降40%～45%，2020年、2030年非化石能源消費占比分別達到15%和20%；2020年一次能源消費總量控制在48億噸標準煤左右，煤炭消費總量控制在42億噸左右等。根據(jù)“十三五”規(guī)劃戰(zhàn)略研究的經(jīng)濟發(fā)展目標，以及逐步強化的大氣污染防治目標，也可以確定今后碳排放總量的大致范圍。另外，2015年年底即將在巴黎召開的聯(lián)合國氣候變化大會有望達成一個各國間可比較并有約束力的溫室氣體減排目標。這個目標將基于目前氣候變化科學研究以及政治協(xié)商的結果，力爭滿足IPCC報告中建議的2030年全球溫室氣體排放回到2010年水平的要求。

基于上述依據(jù)的諸多研究表明，中國2030年前后能源消費產(chǎn)生的碳排放峰值最有可能出現(xiàn)在110億～120億噸CO2的區(qū)間。其中，2020年我國能源消費二氧化碳排放量大致在95億～105億噸。盡管這些情景預測都有一些前提條件和不確定性，但分析顯示，只要我們的行動得力和成本適當，2020年我國碳排放總量控制在100億噸二氧化碳左右是有可能實現(xiàn)的。

因此，建議“十三五”能源消費的碳排放總量設定以上述研究為參考。需要注意的是，以上研究均基于以往國家統(tǒng)計局公布的能源消費數(shù)據(jù)進行計算和模擬，而國家統(tǒng)計局于2015年2月26日公布的《2014年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》中，對能源消費數(shù)據(jù)進行了較大調整，即2014年我國的能源消費已經(jīng)達到了42.6億噸標準煤，對應的碳排放量約為90億噸二氧化碳。此變化未能體現(xiàn)在上述研究中。因此，“十三五”碳排放總量控制目標需要根據(jù)新調整的系列能源數(shù)據(jù)及能源平衡表重新進行測算。

三、實施碳排放總量控制目標及碳峰值管理的政策建議

（一）將碳排放總量控制目標作為“十三五”約束性指標，并結合地區(qū)和行業(yè)發(fā)展特點進行分解，實施總量和強度目標雙控。根據(jù)“十二五”碳強度目標分配實施的經(jīng)驗和國家經(jīng)濟轉型戰(zhàn)略，可先確定主要行業(yè)、部門碳排放總量控制目標，再根據(jù)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構特點和發(fā)展階段確定行政區(qū)劃內碳排放總量控制目標。由于碳強度下降主要與發(fā)展階段相關，因此在考慮強度下降的潛力和分解時不應鞭打快牛。總量目標分解除了考慮發(fā)展階段，更要考慮主體功能區(qū)的特點。針對生態(tài)脆弱和發(fā)展落后的地區(qū)，碳減排控制目標應重點控制增量，并與碳匯等目標一并考慮，同時還應建立基于碳收支的生態(tài)補償機制和綠色低碳轉型資金機制。

（二）基于碳排放總量控制目標確定全國碳市場配額總量。碳排放總量控制目標是確定全國碳市場配額的基礎，碳排放配額的分配可綜合考慮歷史排放法、行業(yè)基準法等方法，并從主要碳排放源的行業(yè)入手。碳市場配額總量與碳排放總量控制目標相結合，既有利于建立長期穩(wěn)定的政策信號，促進碳市場健康發(fā)展，又有利于精細化管理與配套政策設計，逐步完善碳總量控制和碳資產(chǎn)管理機制。必須指出的是，全國性碳市場的建立應該在完善碳交易和碳資產(chǎn)管理相關制度的基礎上有序開展。

（三）鼓勵有條件的地區(qū)2020年率先達到峰值。通過開展試點和制定相關激勵政策，促進部分已經(jīng)具備一定條件的地區(qū)在2020年率先實現(xiàn)碳排放峰值或進入排放平臺期。“十二五”期間，我國多個地區(qū)已將碳排放峰值研究納入低碳發(fā)展工作方案。因此，將區(qū)域碳排放峰值目標納入地方“十三五”規(guī)劃，開展率先達峰試點，對于我國更好地探索低碳發(fā)展路徑，傳播低碳轉型的最佳實踐具有積極作用。

（四）構建碳峰值和碳資產(chǎn)管理的制度體系。雖然我國確立了實現(xiàn)碳排放達峰的政策目標，但有關碳排放及其管理還缺乏必要的法律規(guī)范。碳排放總量控制目標的提出為制定應對氣候變化和促進低碳發(fā)展的單行法提供了依據(jù)。應對氣候變化法應該對減緩和適應工作的管理體系、碳減排責任主體、統(tǒng)計核算與監(jiān)管、碳排放總量分解、碳排放權交易、碳資產(chǎn)管理、第三方評估、利益相關方參與、國際合作等作出明確規(guī)定。此外，還應制定低碳轉型路線圖、碳稅、碳生態(tài)補償制度、清潔發(fā)展機制以及各類低碳標準等相關制度和政策體系，更好地保障“十三五”規(guī)劃及至2030年的碳排放峰值和綠色低碳轉型發(fā)展目標的實現(xiàn)。

數(shù)據(jù)鏈接

1.關于我國2030年左右達到峰值時的碳排放總量測算，清華大學低碳發(fā)展研究院的研究顯示110億噸，勞倫斯伯克利實驗室估計在100到110億噸，“煤炭消費總量控制”研究課題組的研究結果是113億噸，中科院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組的政策情景下的碳峰值為120億噸。

2.關于我國2020年的碳排放總量測算，“煤炭消費總量控制”研究課題組研究顯示，節(jié)能情景下2020年碳排放總量為105億噸，煤炭總量控制情景下為100億噸，2度情景下為93億噸；中科院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組的情景估計也在95億～105億噸之間。