探索創(chuàng)新“3+X”村屯治理模式的實踐與思考

吉林省長春市雙陽區(qū)自2013年提出創(chuàng)新農(nóng)村社會服務管理工作以來，在試點取得成功的基礎(chǔ)上，全面推行 “3+X”村屯治理模式，有效破解了基層管理“斷層”和“服務群眾最后一公里”的問題，完善了基層自治機制，夯實了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，實現(xiàn)了群眾信訪總量、社會治理成本明顯下降，基層服務治理水平和群眾對黨群干群關(guān)系滿意度明顯提升，村屯環(huán)境、干部作風明顯改善的“兩降兩升兩改善”目標，促進了社會和諧穩(wěn)定，推動了經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

一、開展農(nóng)村基層治理模式創(chuàng)新工作的背景

黨的十八大提出，要加強基層社會管理和服務體系建設(shè)，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用，推動社會主義和諧社會建設(shè)。同時強調(diào)要健全基層黨組織領(lǐng)導的充滿活力的基層群眾自治機制，保障人民享有更多更切實的民主權(quán)利。如何把十八大的部署和要求落到實處，雙陽區(qū)委在廣泛深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，認為必須在黨委、政府做好創(chuàng)新社會服務管理工作的同時，充分發(fā)揮全區(qū)基層黨組織和廣大干部、黨員的作用。根據(jù)這一思路，雙陽區(qū)于2013年7月在區(qū)委常委擴大會議上討論通過了《長春市雙陽區(qū)創(chuàng)新農(nóng)村社會服務管理工作方案》，在雙營子回族鄉(xiāng)開展了創(chuàng)新農(nóng)村社會服務管理試點工作。隨著探索實踐的不斷深入和思想認識的不斷深化， 2014年年初，雙陽區(qū)圍繞十八屆三中全會提出的“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革的總目標要求，在全區(qū)全面推行了“3+X”村屯治理模式。雙陽區(qū)的這一做法，把基層黨組織建設(shè)與改進農(nóng)村社會治理方式有效地融合統(tǒng)一起來，探索了黨組織、黨員聯(lián)系和服務群眾的有效途徑，具有鮮明的時代性、方向性和強大的生命力。

二、開展農(nóng)村基層治理模式創(chuàng)新工作的做法

雙陽區(qū)委先后下發(fā)《長春市雙陽區(qū)創(chuàng)新農(nóng)村社會服務管理工作方案》和《關(guān)于成立雙陽區(qū)創(chuàng)新農(nóng)村基層組織及社會治理工作領(lǐng)導小組的通知》，建立了以基層黨組織為核心，黨員和干部為主體，村屯管理委員會為依托，整合利用資源為手段，服務群眾、保證和諧、促進發(fā)展為重點，基層黨組織、黨員聯(lián)系和服務群眾的基層組織建設(shè)及社會治理工作系統(tǒng)。按照區(qū)委要求，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）和各相關(guān)部門層層組織動員，召開各類專題會議，精心安排部署，加強督查指導，強化責任落實，有序推進創(chuàng)新農(nóng)村基層組織建設(shè)及社會治理工作。

（一）明確工作目標。圍繞全面完成促進經(jīng)濟發(fā)展，促進環(huán)境改善，促進和諧穩(wěn)定，改變農(nóng)村面貌等四項重點任務，確定了創(chuàng)新農(nóng)村基層組織建設(shè)及社會治理工作的方式方法、實現(xiàn)路徑和工作目標。即通過整合資源，理順關(guān)系；建立組織，凝聚力量，成立村管委和屯委會并有效運行，使農(nóng)村基層組織建設(shè)得到進一步完善，村屯（組）干部隊伍建設(shè)得到進一步加強，農(nóng)村基層政權(quán)得到進一步鞏固，農(nóng)村文化生活得到進一步豐富，黨群干群關(guān)系得到進一步改善。

（二）建立組織網(wǎng)絡(luò)。從建立健全農(nóng)村社會治理工作機構(gòu)入手，建立了覆蓋區(qū)鄉(xiāng)村屯運轉(zhuǎn)有序的農(nóng)村基層組織建設(shè)及社會治理工作的“四級組織網(wǎng)絡(luò)”，搭建了有效激發(fā)基層干部群眾參與熱情、充分發(fā)揮黨員干部示范帶動作用，切實轉(zhuǎn)變干部工作作風，密切黨群干群關(guān)系，鞏固黨的基層政權(quán)的村管會、屯委會“兩個工作平臺”，創(chuàng)建了提升基層黨組織凝聚力和戰(zhàn)斗力的把黨支部建在屯上的工作模式。一是區(qū)里成立了以區(qū)委、區(qū)政府主要領(lǐng)導為組長，區(qū)委副書記為常務副組長，區(qū)委組織部、區(qū)委政法委、區(qū)委宣傳部、主管農(nóng)業(yè)副區(qū)長為副組長，11個相關(guān)部門領(lǐng)導和8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）主要領(lǐng)導為成員的創(chuàng)新農(nóng)村基層組織建設(shè)及社會治理工作領(lǐng)導小組。二是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）嚴格按照《創(chuàng)新方案》要求，成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）創(chuàng)新工作領(lǐng)導小組。三是各行政村在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）黨（工）委的領(lǐng)導和監(jiān)督下，采取“3+X”的方式（“3”是指村管會主要由村級黨組織、村委會和村務監(jiān)督委員會成員構(gòu)成，“X”是指村管會成員主要由村“三委”人員擔任，還可以適當吸納熱心社會公益、善于服務管理、綜合素質(zhì)較高的新型合作經(jīng)濟組織和民營企業(yè)負責人為成員）成立村管會。四是在村級黨組織的統(tǒng)籌安排下，本著充分尊重群眾意愿、充分體現(xiàn)以人為本、充分實現(xiàn)群眾自己的事自己辦的“三個充分”原則，采取“3+X”的方式（“3”主要是指屯委會主任、綜治協(xié)管員和婦女計生委員3個實職委員職位；“X”主要是指熱心社會公益、善于服務管理、綜合素質(zhì)較高的黨小組長、新型合作經(jīng)濟組織負責人、專業(yè)大戶等人擔任的義務委員職位）成立屯委會。與此同時，根據(jù)當?shù)剞r(nóng)民黨員隊伍實際，因勢利導創(chuàng)建了“支部建在屯上”這一模式，采取“一屯一支”自建和“多屯一支”聯(lián)建相結(jié)合的方式，把農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的重心從村級延伸到屯組。全區(qū)成立屯委會1217個，組建黨組織655個，覆蓋率達到53.8%。屯委會成員中黨員1318名，占總委員數(shù)的31.4%。

（三）整合各類資源。一是整合區(qū)直部門資源。引導相關(guān)部門積極參與農(nóng)村基層組織建設(shè)及社會治理模式創(chuàng)新，鼓勵各部門圍繞社會治理、基層組織建設(shè)、農(nóng)村事務管理“三條線”，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境整治、調(diào)解糾紛、事務管理、水利建設(shè)、民生投入等方面給予大力支持，確保創(chuàng)新工作運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有序推進。二是充分發(fā)掘自身資源。在區(qū)委、政府的指導下，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）分別成立了由相關(guān)站（辦）所組成的創(chuàng)新治理辦，融合了站（辦）所資源，增強了工作合力。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）指導各行政村將村級黨組織、村委會和村務監(jiān)督委員會成員進行整合，為以黨組織為核心的村級“三委”更好發(fā)揮社會服務治理的作用搭建了平臺。村管會按照村民自治相關(guān)選舉規(guī)定，通過采取村民選舉的辦法，將原有村民小組長、綜治協(xié)管員和婦女中心戶長改任為屯委會委員，組成了屯委會，變“單兵作戰(zhàn)”為“組團服務”，改變了過去各自為戰(zhàn)，各守一線的狀況，理順工作關(guān)系，形成了工作合力，發(fā)揮了團隊優(yōu)勢。三是鼓勵社會各界參與。在組建村屯服務治理機構(gòu)時，明確提出適當吸納熱心社會公益、善于服務管理、有奉獻精神、素質(zhì)較高的民營企業(yè)負責人，新型合作組織負責人，素質(zhì)較高的黨小組長，專業(yè)大戶，各層面志愿者擔任義務委員，共同參與村屯服務和治理，形成了齊抓共管的工作局面。目前，全區(qū)共有11個民營企業(yè)負責人、29個新型合作組織負責人、162個黨小組長、49個專業(yè)大戶、237個志愿者以義務委員的身份參與村屯創(chuàng)新治理，發(fā)揮了不可替代作用。

（四）開展系列活動。一是堅持把群眾看得見、摸得著的環(huán)境衛(wèi)生整治作為突破口，切實發(fā)揮屯委會成員，特別是屯委會黨支部成員的模范帶頭、團結(jié)凝聚作用，實施村屯環(huán)境建設(shè)。二是組織區(qū)鄉(xiāng)村屯黨員領(lǐng)導干部“大走訪”活動。通過走訪，掌握鄉(xiāng)村屯戶基本情況，廣泛收集社情民意，妥善化解矛盾糾紛，推動重點工作開展，樹立干部威信，改善黨群干群關(guān)系。三是突出屯委會成員和農(nóng)民黨員，義務委員中專業(yè)大戶、致富能手等致富示范作用，大力發(fā)展屯組集體經(jīng)濟，拓寬致富門路和增收渠道，帶動屯組逐步向一屯一業(yè)、一屯一特方向延伸發(fā)展。四是堅持把發(fā)揮文化活動引領(lǐng)作用作為促進鄉(xiāng)風文明建設(shè)，改善農(nóng)民精神面貌的重要舉措，充分調(diào)動鄉(xiāng)村屯文藝能人積極性，籌備組建業(yè)余文藝演出隊，以勤勞致富、孝老愛親、遵紀守法、助人為樂等模范人物和事跡為主要題材，自編自導農(nóng)民喜聞樂見的文藝作品，組織開展群眾性文化活動。五是充分發(fā)揮屯委會成員和黨支部委員老親少故多、社情民情準、人熟地熟的“屯里人”優(yōu)勢，有效化解一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級解決不了、解決不好的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務、低保社保等農(nóng)民群眾最急需最關(guān)注的熱點難點問題。六是堅持把宣傳發(fā)動，提升素質(zhì)作為促進創(chuàng)新活動開展的重要方式，圍繞擴大創(chuàng)新工作知曉率、參與度、影響力，提升黨員干部服務治理能力、村民公民意識及致富技能，開展了全方位、多領(lǐng)域、寬視角、立體化的宣傳培訓活動。

（五）健全制度機制。一是建立運行調(diào)度機制。成立由區(qū)組織部副部長兼任辦公室主任的全區(qū)創(chuàng)新農(nóng)村基層組織建設(shè)辦公室，切實履行牽頭抓總的作用，做好頂層設(shè)計、統(tǒng)籌調(diào)度、綜合協(xié)調(diào)等重點工作，研究解決實際工作中出現(xiàn)的新情況新問題，并及時做好經(jīng)驗的總結(jié)推廣。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）也成立相應的機構(gòu)，負責對上溝通協(xié)調(diào)、對下指導監(jiān)督。二是健全資金保障制度。從財政預算中專門列出400萬元，對屯委會主任、綜治協(xié)管員、婦女計生委員按2∶1∶1比例給予一定誤工補貼，補貼標準根據(jù)所在屯人口數(shù)量、每人5元標準發(fā)放，并結(jié)合實際制定了逐年穩(wěn)步遞增機制，有效激發(fā)了屯組一級村民自治的活力、動力。三是完善綜合考評機制。建立自上而下、分層負責、逐級考核的三級綜合考評機制，即區(qū)里考評鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)考評村，村考評屯組。創(chuàng)建農(nóng)村基層組織建設(shè)辦公室，聯(lián)合區(qū)督查（績效）辦每半年對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）開展一次綜合考評。對當年考核優(yōu)秀的屯委會和屯委會成員，區(qū)里拿出一部分資金予以專項獎勵，并將其作為村后備干部。四是建立健全工作制度。建立并推行區(qū)領(lǐng)導包片、鄉(xiāng)領(lǐng)導包面、村干部包屯、屯干部包戶“四級包?！敝贫龋瑘猿忠灾贫刃问酱偈埂叭送鶎幼?、心往基層想、勁往基層使”；建立定期檢查、通報制度，對不認真履行職責、推進成效不明顯的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）進行通報批評，適時啟動約談機制；建立臺賬制度，收集整理村屯自然情況、村屯隊伍建設(shè)情況、黨組織和黨員情況、屯委會工作開展情況、典型培養(yǎng)選樹及屯委會作用發(fā)揮情況等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，做到情況清楚、責任清楚、任務清楚、措施清楚，有據(jù)可查；建立公示制度，及時、準確、全面公開屯委會重大決策和重大事項，給群眾一個明白，還自身一個清白，通過公示公開，樹立屯委會威信，推動工作開展；建立管理制度，采取3名實職委員包片、“X”義務委員包戶的網(wǎng)格化管理辦法，更好地服務村民、方便村民。同時，建立健全屯委會議事規(guī)則和屯規(guī)民約等，通過制度化使屯委會工作規(guī)范化、常態(tài)化。

三、開展農(nóng)村基層治理模式創(chuàng)新工作的成效

一年多來，雙陽區(qū)不斷完善村屯治理模式，扎實開展創(chuàng)新農(nóng)村基層組織建設(shè)及社會治理工作，收到了明顯成效。

（一）通過農(nóng)村基層治理模式創(chuàng)新，有效解決了服務群眾“最后一公里”問題。推行“3+X”村屯治理模式，不僅搭建了聯(lián)系服務群眾的有效平臺，而且轉(zhuǎn)變了基層干部的思維方式、工作方式和工作作風，真正把竿子插到了最底層，有效激發(fā)了村屯組織的凝聚力、組織力、帶動力、服務力，明顯提升了做好群眾工作的能力和水平。推行“3+X”村屯治理模式，有效整合屯組干部資源，最大限度發(fā)揮屯組一級“零距離”服務優(yōu)勢，逐漸解決了多年來困擾群眾遇事茫然、辦事沒有主心骨等問題，使農(nóng)民群眾感到身邊有了最貼心的服務隊、最熱心的管事人，村民足不出屯就能解決許多關(guān)心關(guān)注的現(xiàn)實問題。村屯黨員干部超前謀劃，精心組織，真誠服務，經(jīng)濟發(fā)展實現(xiàn)集約化，富裕雙陽建設(shè)深入推進。2014年以來全區(qū)8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）新上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目65個，實現(xiàn)產(chǎn)值7500萬元，轉(zhuǎn)移勞動力3200人，人均增收1200元。

（二）通過農(nóng)村基層治理模式創(chuàng)新，極大提升了村民自治意識和自我服務能力?！?+X”農(nóng)村基層治理模式推行以來，屯委會成員“小官兒干大事”的作用得到充分發(fā)揮，在帶動村民自治、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、促進農(nóng)村和諧、發(fā)展公益事業(yè)、宣傳政策法規(guī)、引領(lǐng)集體經(jīng)濟發(fā)展等方面做了許多扎實工作，充分調(diào)動了農(nóng)民群眾的參與熱情，有效激發(fā)了農(nóng)民群眾主人翁意識，逐步顯現(xiàn)了屯組“自己的家自己當、自己的事自己辦”的自治效果。村屯黨員干部主動服務，積極作為，團結(jié)協(xié)作，共克難關(guān)，環(huán)境整治實現(xiàn)常態(tài)化，美麗雙陽建設(shè)深入開展。全區(qū)村屯組建衛(wèi)生保潔隊491個，清除障礙3687處，清運垃圾165355立方米，形成典型村35個，一品屯157個，特色一條街149條。

（三）通過農(nóng)村基層治理模式創(chuàng)新，切實鞏固了黨在農(nóng)村的執(zhí)政地位和群眾基礎(chǔ)。通過在屯組中建立黨支部，補上了基層組織“斷層”，激活了工作“末梢神經(jīng)”，健全了鄉(xiāng)、村、屯黨組織的三級管理網(wǎng)絡(luò)，使農(nóng)村基層黨組織在設(shè)置上更加“細分化”，基本構(gòu)建起農(nóng)村基層組織建設(shè)橫向到邊、縱向到底的工作格局。通過在屯組中建立黨支部，使農(nóng)民群眾有了最直接的依靠，實現(xiàn)了群眾身邊的事情有人管、困難有人幫、矛盾有人調(diào)，切實凝聚了人心、凝聚了力量，使農(nóng)民群眾真心愿意跟黨走，切身感受到黨的組織就在身邊。通過在屯組中建立黨支部，實現(xiàn)了黨組織觸角最大限度地延伸至最基層，把黨的聲音迅速傳遞、黨的政策及時貫徹，使基層黨員干部的服務工作更接地氣、干群關(guān)系更加密切，基層黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力、生命力進一步增強，切實鞏固和加強了黨在農(nóng)村的執(zhí)政地位和群眾基礎(chǔ)。村屯黨員干部身先士卒，率先垂范，盡職盡責，服務群眾實現(xiàn)自覺化，幸福雙陽建設(shè)全面鋪開。全區(qū)結(jié)成幫貧扶困對子712個，解決生產(chǎn)生活難題1622個，興建致富項目144個，受益群眾49380人。

四、深化創(chuàng)新農(nóng)村基層治理模式的思路和措施

（一）加強基層組織建設(shè)與引導，全面提升凝聚力和戰(zhàn)斗力。要加強村屯黨組織自身建設(shè)，充分發(fā)揮帶動引領(lǐng)作用。要建立健全屯級群眾組織，充分發(fā)揮參謀助手作用。要規(guī)范引導“兩新”組織建設(shè)，充分發(fā)揮在經(jīng)濟發(fā)展、村民自治方面的主體作用。要策劃開展系列活動，使基層組織在活動開展中發(fā)揮作用，體現(xiàn)價值。通過開展基層組織建設(shè)，使基層組織建設(shè)得到有效加強，基層民主得到進一步發(fā)展，村屯更加和諧穩(wěn)定，村（居）民的生活更加方便和幸福。

（二）加強農(nóng)民技能培訓與教育引導，切實增強致富本領(lǐng)和農(nóng)民公民意識。要把培訓農(nóng)民作為拓寬致富門路的主抓手，積極與全區(qū)“大培訓”平臺搞好對接，根據(jù)群眾創(chuàng)業(yè)就業(yè)的多樣化需求，在技能提升等方面加大培訓3664a58ac3816576a65ef5f4f30f432f861f5114547ee9913418a31330d84247力度，真正培養(yǎng)一批有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民。要依托職業(yè)技校、培訓基地等，按照培養(yǎng)踐行社會主義核心價值觀的要求，把法律法規(guī)知識、致富知識、養(yǎng)生知識、道德模范事跡、紅歌等作為主要教育素材，采取開展國學傳統(tǒng)感恩教育、百部愛國主義影片放映、“村里人、村里事”電視短片錄播、農(nóng)村書屋、墻體畫和文化櫥窗建設(shè)等方式，扎實開展農(nóng)民群眾教育活動，營造創(chuàng)新發(fā)展、科學健康、文明向上、和諧安定的思想文化環(huán)境。

（三）加強干部隊伍建設(shè)與管理，不斷提高社會治理和服務群眾的能力水平。要抓好學習，通過自學與集體學習、向書本學習與向?qū)嵺`學習等結(jié)合起來，充分利用黨員干部遠程教育、“開放式組織生活”等平臺，組織村干部和黨員認真學習黨的路線方針政策、法律法規(guī)和各項種養(yǎng)殖生產(chǎn)、管理新技術(shù)、新方法，不斷提高干部和黨員素質(zhì)。要建立完善選人用人長效機制、強化激勵機制，使人員“能上能下”，留得下能流動，有激情有干勁，更好地發(fā)揮作用。要加強隊伍管理，制定和完善各項工作機制和管理制度，堅持用制度管干部、按章程辦事。

（四）加強典型選樹與宣傳推介，充分發(fā)揮示范帶動和引領(lǐng)作用。要在試點工作中選樹一批先進典型，加大宣傳力度，切實發(fā)揮示范、帶動、引領(lǐng)作用，積極營造“社會都關(guān)心、村民都支持、人人都參與”農(nóng)村基層組織建設(shè)的濃厚氛圍。要注重總結(jié)完善、積累經(jīng)驗，善于在工作中培育選樹一批站得住、叫得響、切實發(fā)揮引領(lǐng)、示范、輻射作用的模范典型，充分地發(fā)揮其帶動作用，在最短的時間內(nèi)讓村屯環(huán)境、人文環(huán)境、精神狀態(tài)、屯風民風有所變化。

〔課題組：趙樹勛 宋立新 趙忠銓（執(zhí)筆）〕

責任編輯：欣聞