關(guān)于實(shí)施大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼的政策建議

一、目前我國大豆產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況和存在的主要問題

（一）大豆產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況。大豆產(chǎn)業(yè)是關(guān)系國計(jì)民生的重要產(chǎn)業(yè)，最近幾年來，由于受進(jìn)口轉(zhuǎn)基因大豆價(jià)格比較優(yōu)勢較強(qiáng)、國內(nèi)種植大豆比較效益較低和加工企業(yè)虧損因素等影響，我國大豆進(jìn)口呈逐年遞增趨勢，已成為世界上最大的大豆進(jìn)口國，2010年至2012年進(jìn)口大豆分別為5480、5263和5838萬噸，占我國大豆國內(nèi)需求量的80%以上，占全球進(jìn)口量的40%以上。從2004年起，我國在全面放開糧食市場的同時(shí)，建立了政策性收儲(chǔ)、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼及進(jìn)出口調(diào)節(jié)為主要內(nèi)容的價(jià)格調(diào)控體系。在市場和政府調(diào)控的雙重因素下，全國糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了“九連增”。在此背景下，我國大豆產(chǎn)業(yè)在發(fā)展中卻遇到了十分嚴(yán)峻的形勢。

（二）大豆產(chǎn)業(yè)存在的主要問題。

一是大豆種植面積和產(chǎn)量連年下降。由于種植比較效益明顯低于其他主要糧食品種（大豆畝均凈收益為113元，玉米凈收益為191元，水稻凈收益為435元），農(nóng)民對大豆的種植積極性受到嚴(yán)重影響。同時(shí)，隨著玉米種植技術(shù)的改進(jìn)和新品種耐寒等適用性的增強(qiáng)，原4、5積溫帶種植的大豆逐漸被調(diào)整為種植玉米，使大豆種植面積逐年減少。以黑龍江省為例，2010年大豆種植面積為5321.8萬畝，產(chǎn)量117億斤；2011年種植面積減少到4802.6萬畝，產(chǎn)量為108.3億斤；2012年種植面積下降到3995.7萬畝，產(chǎn)量為92.7億斤，2013年下降到3645萬畝，產(chǎn)量為77.3億斤。

二是加工企業(yè)舉步維艱。由于進(jìn)口轉(zhuǎn)基因大豆價(jià)格較低，含油量較高，使國產(chǎn)大豆加工企業(yè)效益下降，加之糧油加工企業(yè)市場競爭激烈，大豆精深加工和高附加值企業(yè)發(fā)展緩慢，因此，黑龍江省絕大部分大豆加工企業(yè)出現(xiàn)虧損狀況。由于受進(jìn)口大豆沖擊等因素影響，本地大豆油脂加工企業(yè)開工不足，大部分企業(yè)處于停產(chǎn)或半停產(chǎn)狀態(tài)。經(jīng)測算，按目前國內(nèi)大豆臨儲(chǔ)收購價(jià)格2.3元/市斤（進(jìn)口轉(zhuǎn)基因大豆到岸價(jià)格為2.10元/市斤左右），大豆油銷售價(jià)格9200元/噸，豆粕銷售價(jià)格4150元/噸，三級(jí)豆油產(chǎn)出率16.5%，產(chǎn)品得率豆粕80%，加工費(fèi)280元計(jì)算，加工1噸大豆虧損30—50元，如果按網(wǎng)上競拍每市斤2.40元計(jì)算，加工每噸大豆將虧損230—250元左右。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年1—11月，黑龍江省加工大豆294.4萬噸，實(shí)現(xiàn)利稅9790萬元，噸大豆利稅僅33.25元。2012年大豆加工量比上年減少100萬噸，產(chǎn)值減少30億元。

三是初級(jí)加工產(chǎn)品多。目前黑龍江省大豆加工企業(yè)多以油脂加工為主，而且中小油廠產(chǎn)品以初級(jí)油和散油為主，主要加工產(chǎn)品依舊是豆油、豆粕，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一，加工后的副產(chǎn)品利用率不高。

四是非轉(zhuǎn)基因大豆優(yōu)勢沒有體現(xiàn)。黑龍江省非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)不明顯，缺乏對非轉(zhuǎn)基因食品的宣傳，導(dǎo)致消費(fèi)者對非轉(zhuǎn)基因食品的認(rèn)知度低，轉(zhuǎn)基因與非轉(zhuǎn)基因大豆產(chǎn)品在市場中區(qū)分不明顯，價(jià)格趨同。在此期間，一些大豆加工企業(yè)被外資企業(yè)收購。為上述形勢所迫，黑龍江省九三等一些大型大豆加工企業(yè)被迫轉(zhuǎn)向沿海地區(qū)辦廠，生產(chǎn)轉(zhuǎn)基因大豆油，嚴(yán)重影響了黑龍江省非轉(zhuǎn)基因大豆產(chǎn)業(yè)和民族工業(yè)的健康發(fā)展。目前我國大豆加工企業(yè)中，內(nèi)資企業(yè)（153家）年產(chǎn)值225億元，僅占全部加工企業(yè)總產(chǎn)值的20%。外資企業(yè)不僅控制著大豆加工的絕對份額，而且在一定程度上控制著大豆、豆油和下游產(chǎn)品的供求和市場價(jià)格。

二、當(dāng)前對大豆生產(chǎn)主要扶持政策和實(shí)施目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼的必要性

（一）大豆生產(chǎn)主要扶持政策。2004年起，我國全面放開糧食市場，近年來在扶持大豆生產(chǎn)發(fā)展方面實(shí)施了一系列政策。

一是糧食補(bǔ)貼。為了減少由于農(nóng)藥、柴油等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲對農(nóng)民種糧支出的影響，保證種糧農(nóng)民收益，國家于2004年和2006年先后實(shí)施了糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼兩項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)支出，習(xí)慣統(tǒng)稱為“糧食補(bǔ)貼”。按照黑龍江省“有稅有補(bǔ)、無稅不補(bǔ)”的基本原則，全省糧食補(bǔ)貼面積為1.78億畝，全省平均每畝補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為70元，種植大豆的耕地基本納入糧食補(bǔ)貼范圍，享受國家糧食補(bǔ)貼。

二是良種補(bǔ)貼。2005年國家為了促進(jìn)糧食良種化發(fā)展，對水稻、玉米、大豆、小麥四個(gè)主要糧食品種，實(shí)施了良種補(bǔ)貼政策，黑龍江省良種補(bǔ)貼基本是有種有補(bǔ)，使用優(yōu)良品種種植四大糧食作物的耕地全部享受良種補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為水稻每畝15元、大豆等其他三個(gè)品種每畝10元。

三是中央儲(chǔ)備糧收購政策。為了保證對糧油市場的宏觀調(diào)控能力，保證糧油市場供應(yīng)和市場價(jià)格的穩(wěn)定，由國家糧食局等有關(guān)部門制定下達(dá)包括大豆在內(nèi)的中央儲(chǔ)備糧收購計(jì)劃和具體收購價(jià)格，由中儲(chǔ)糧公司在大豆主產(chǎn)區(qū)組織收購并調(diào)往銷區(qū)銷售。

四是臨時(shí)收儲(chǔ)政策。為了保障種植大豆農(nóng)民的利益，在大豆主產(chǎn)區(qū)出現(xiàn)農(nóng)民生產(chǎn)大豆銷售困難的時(shí)候，國家糧食局等有關(guān)部門下達(dá)大豆臨時(shí)收儲(chǔ)計(jì)劃和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格，由糧食主管部門和中儲(chǔ)糧公司組織收購。近年來，我國大豆臨儲(chǔ)價(jià)格一路攀升， 2008年為每斤1.85元、2010年為每斤1.90元、2011年為每斤2.00元、2012年為每斤2.30元。目前黑龍江省大豆庫存為715萬噸，其中中央儲(chǔ)備、臨時(shí)收儲(chǔ)等政策性庫存620萬噸占86.7%、商品庫存95萬噸占13.3%。

五是地方儲(chǔ)備收購政策。為了增強(qiáng)地方政府對糧油市場的宏觀調(diào)控能力，黑龍江省建立了省、市兩級(jí)地方糧油儲(chǔ)備機(jī)制，在糧食收購價(jià)格方面，水稻執(zhí)行國家最低收購價(jià)，玉米和大豆執(zhí)行國家臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格，總體糧油儲(chǔ)備規(guī)模150萬噸，其中大豆最高儲(chǔ)備庫存25萬噸以上。

（二）存在的問題。上述政策的實(shí)施，保護(hù)了種植大豆農(nóng)民的利益，一定程度增強(qiáng)了國家對大豆市場的調(diào)控能力。但由此也帶來了市場機(jī)制運(yùn)行不順暢的問題，一方面市場收購主體單一，政府收儲(chǔ)和財(cái)政支出壓力較大；另一方面，政策性收購價(jià)格與市場價(jià)格出現(xiàn)倒掛。使作為我國大豆主產(chǎn)區(qū)的東北地區(qū)，大豆加工企業(yè)普遍加工虧損，絕大多數(shù)停產(chǎn)，大豆加工產(chǎn)業(yè)舉步維艱。

（三）實(shí)行大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼的必要性。在東北地區(qū)實(shí)行大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)政策，對大豆產(chǎn)業(yè)發(fā)展和糧食補(bǔ)貼政策導(dǎo)向?qū)⑵鸬椒浅７e極的作用。

一是有利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民大豆生產(chǎn)積極性。國家實(shí)施大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策，在確定大豆目標(biāo)價(jià)格時(shí)，既考慮農(nóng)民大豆生產(chǎn)成本，又考慮相應(yīng)的收益水平，同時(shí)由于對目標(biāo)價(jià)格提前向社會(huì)公布，讓農(nóng)民對種植大豆收益有了一個(gè)提前預(yù)知，能夠調(diào)動(dòng)農(nóng)民種植大豆積極性，讓農(nóng)民有更加充分時(shí)間做好土地整理等大豆生產(chǎn)準(zhǔn)備工作。

二是有利于大豆產(chǎn)業(yè)鏈條順暢運(yùn)轉(zhuǎn)。目前，我國大豆產(chǎn)業(yè)鏈條連接運(yùn)轉(zhuǎn)不暢的主要原因，是大豆與成品油價(jià)格倒掛，加工企業(yè)按市場價(jià)格購買原糧大豆，加工銷售豆油體現(xiàn)虧損。實(shí)施大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼，一方面取消現(xiàn)行大豆臨時(shí)收儲(chǔ)政策，不再執(zhí)行目前大豆每斤2.3元的大豆臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格；另一方面對大豆實(shí)行市場定價(jià)，國家對種植大豆農(nóng)民按目標(biāo)價(jià)格給予補(bǔ)貼。這樣大豆就可以真正按照市場需求形成市場價(jià)格，加工企業(yè)就可以從市場上按照市場價(jià)格拿到原料大豆，按照市場價(jià)格銷售加工產(chǎn)品，從兩個(gè)市場價(jià)格之間獲取相應(yīng)利潤，保證和促進(jìn)大豆產(chǎn)業(yè)鏈條順暢運(yùn)轉(zhuǎn)。

三是有利于減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。目前，國家所實(shí)施的國家儲(chǔ)備、最低收購價(jià)收購、臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)收購等項(xiàng)政策，雖然起到了保障種糧農(nóng)民利益，促進(jìn)糧食生產(chǎn)發(fā)展的作用和目的，同時(shí)，也促使糧食價(jià)格逐步攀升到歷史、國際最高水平，而且國有糧食購銷企業(yè)執(zhí)行國家糧食敞開收購政策，使大量糧食集中到國有糧食購銷企業(yè)，造成糧食庫存爆滿。目前，黑龍江省糧食庫存達(dá)到歷史最高的1300億斤，已嚴(yán)重超出糧食購銷企業(yè)實(shí)際儲(chǔ)存能力，相當(dāng)一部分露天坐囤存儲(chǔ)，調(diào)出、銷售十分困難，給2014年新糧收購帶來極大難題。國家財(cái)政部門負(fù)擔(dān)大量儲(chǔ)備費(fèi)用和貸款利息，同時(shí)還支付巨量的糧食補(bǔ)貼資金。實(shí)施目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼價(jià)補(bǔ)分離后，糧食按市場價(jià)格走向市場，國家對農(nóng)民在實(shí)施目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼的前提下，逐步取消糧食補(bǔ)貼政策，可以減輕大量的存儲(chǔ)費(fèi)用、貸款利息和糧食補(bǔ)貼資金，集中用于支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)科技發(fā)展，進(jìn)一步從基礎(chǔ)方面支持和促進(jìn)糧食生產(chǎn)發(fā)展。

四是有利于推進(jìn)糧食調(diào)控政策價(jià)補(bǔ)分離。目前國家對糧食調(diào)控政策，一方面為了減輕農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲給農(nóng)民糧食生產(chǎn)帶來的增長因素，拿著巨額的糧食補(bǔ)貼資金；另一方面為了保證農(nóng)民種糧收益水平和糧食銷售，實(shí)行最低收購價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)等價(jià)格收購保護(hù)政策。在支付巨額糧食補(bǔ)貼資金的情況下，并沒有能夠穩(wěn)定糧食價(jià)格，而是逐步將最低收購價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)推升到歷史最高水平，使有關(guān)生產(chǎn)企業(yè)難以接受。實(shí)行大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼，大豆價(jià)格按市場供需情況隨行就市，真正體現(xiàn)市場決定價(jià)格，既可以促進(jìn)大豆流通和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也為農(nóng)產(chǎn)品價(jià)補(bǔ)分離探索積累了經(jīng)驗(yàn)，將有力推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)補(bǔ)分離工作的進(jìn)程。

三、對實(shí)施大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼的政策建議

（一）關(guān)于大豆目標(biāo)價(jià)價(jià)格確定。研究和實(shí)施大豆目標(biāo)價(jià)格的目的是深化糧食補(bǔ)貼改革，既要考慮大豆生產(chǎn)又要考慮農(nóng)民利益，應(yīng)充分考慮農(nóng)民種植大豆投入種子化肥各項(xiàng)生產(chǎn)資料、人工機(jī)械費(fèi)用等生產(chǎn)成本和合理利潤等因素。鑒于各省區(qū)由于地理?xiàng)l件不同、大豆產(chǎn)量差異和生產(chǎn)成本的不同，我們認(rèn)為國家對試點(diǎn)省份以分省確定目標(biāo)價(jià)格為宜。據(jù)省統(tǒng)計(jì)局初步調(diào)查統(tǒng)計(jì)，2013年黑龍江省大豆種植成本每畝620.24元，每畝產(chǎn)出大豆262.9斤，每斤成本為2.36元。如按8%的收益測算，2014年黑龍江省目標(biāo)價(jià)格應(yīng)為每斤2.55元。我們建議，在大豆目標(biāo)價(jià)格試點(diǎn)階段，繼續(xù)保留現(xiàn)行糧食補(bǔ)貼和良種補(bǔ)貼的前提下，可參照每斤2.55元標(biāo)準(zhǔn)核定目標(biāo)價(jià)格。

（二）關(guān)于大豆市場價(jià)格確定。根據(jù)黑龍江省大豆市場銷售情況，大豆市場價(jià)可按照市縣價(jià)格采集點(diǎn)加權(quán)平均確定。價(jià)格采集點(diǎn)選取有代表性的大型批發(fā)市場和加工企業(yè)等收購主體，建立價(jià)格直報(bào)監(jiān)測系統(tǒng)。價(jià)格采集時(shí)間以大豆收購期為宜，一般應(yīng)為當(dāng)年10月至來年4月。

（三）關(guān)于補(bǔ)貼范圍和對象。從調(diào)查中各級(jí)政府和村屯、農(nóng)戶反映的意見看，大家都比較傾向于“有種有補(bǔ)”原則，即只要種植大豆、土地不違法就應(yīng)給予補(bǔ)貼；補(bǔ)貼對象應(yīng)該補(bǔ)給大豆種植者，不宜補(bǔ)給土地所有者。

（四）關(guān)于補(bǔ)貼方式。大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼的方式，主要應(yīng)包括按產(chǎn)量補(bǔ)貼、按銷售量補(bǔ)貼和按種植面積補(bǔ)貼等，各級(jí)政府應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況和特點(diǎn)，采取不同的補(bǔ)貼方式。從目前大豆產(chǎn)銷情況看，由于大豆市場銷售情況比較復(fù)雜，銷售對象既包括核算比較規(guī)范的國有和集體企業(yè)，也包括沒有核算手續(xù)的小豆腐坊、小醬菜廠和小飼養(yǎng)場等，根本沒有渠道和辦法準(zhǔn)確調(diào)查統(tǒng)計(jì)大豆銷售量。因此，實(shí)施大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼主要方式，基本就是按產(chǎn)量補(bǔ)貼和按種植面積補(bǔ)貼兩種方式。

一是國家對試點(diǎn)省補(bǔ)貼。目前，國家對試點(diǎn)省基本思路是按統(tǒng)計(jì)年鑒糧食產(chǎn)量補(bǔ)貼，從理論方面看統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)具有法律效力，依據(jù)比較充分，也比較簡單。但是，從實(shí)際情況看，國家統(tǒng)計(jì)糧食產(chǎn)量與各地實(shí)際產(chǎn)量存在一定差異，例如：近兩年國家統(tǒng)計(jì)認(rèn)定黑龍江省大豆產(chǎn)量比黑龍江省實(shí)際收購入庫大豆數(shù)量少20億斤左右，基本占20%。如果國家對黑龍江省按國家統(tǒng)計(jì)大豆產(chǎn)量分配撥付補(bǔ)貼資金，黑龍江省在對市縣按實(shí)際產(chǎn)量分配資金時(shí)，必然造成攤薄分配，降低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，引起農(nóng)民不滿。因此，建議國家在分配撥付補(bǔ)貼資金時(shí)，按實(shí)事求是原則相應(yīng)考慮試點(diǎn)省核實(shí)認(rèn)定的大豆實(shí)際產(chǎn)量，保證上下補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)相一致，保證種豆農(nóng)民利益。

二是省對市縣補(bǔ)貼。目前，在省對市縣目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼分配方式上，主要意見：一是按大豆種植面積補(bǔ)貼，二是按大豆產(chǎn)量補(bǔ)貼，三是按大豆種植面積和常產(chǎn)補(bǔ)貼。我們認(rèn)為應(yīng)根據(jù)國家撥付的補(bǔ)貼資金總額和各市、縣（單位）大豆產(chǎn)量確定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和分配撥付補(bǔ)貼資金。主要理由是，一是國家對省按產(chǎn)量分配大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼資金，省里對市縣也應(yīng)按產(chǎn)量分配，使上下分配口徑一致，利于理解和掌握。二是如果按面積全省確定一個(gè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分配，即將國家分配黑龍江省的補(bǔ)貼資金按黑龍江省確認(rèn)的大豆種植面積進(jìn)行分配，確定每畝補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，可能會(huì)產(chǎn)生每畝補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與產(chǎn)量不匹配問題，如差異較大，會(huì)引發(fā)農(nóng)民上訪。三是大豆種植面積核定涉及面廣、工作量大、情況復(fù)雜、變化頻繁，各地難以準(zhǔn)確核定。四是按大豆產(chǎn)量分配辦法，也考慮了各地大豆產(chǎn)量差異因素，體現(xiàn)了多產(chǎn)糧多補(bǔ)貼的原則。

三是市縣對農(nóng)戶補(bǔ)貼。考慮黑龍江省各市縣大豆種植面積和產(chǎn)量的差異性比較大的實(shí)際情況，省里對市縣對大豆種植農(nóng)戶的補(bǔ)貼方式不宜強(qiáng)行要求一致，應(yīng)該給市、縣自主選擇權(quán)，允許各地根據(jù)具體情況，依據(jù)實(shí)際種植面積、產(chǎn)量或銷售數(shù)量等自主選擇分配方式，將補(bǔ)貼資金發(fā)放給實(shí)際種植者。從簡便易行的角度，我們感到市縣對農(nóng)戶補(bǔ)貼方式，以大豆種植面積為宜。大豆種植面積是大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼的關(guān)鍵，有關(guān)部門應(yīng)采取農(nóng)戶申報(bào)、村級(jí)現(xiàn)場核實(shí)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）全面核查、縣（市）重點(diǎn)抽查等方式，以土地臺(tái)賬和土地承包合同等作為土地來源基礎(chǔ)依據(jù)，把每個(gè)農(nóng)戶大豆種植面積核實(shí)核準(zhǔn)。

（五）建立應(yīng)急收購機(jī)制。隨著大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策的實(shí)施，國家將取消大豆臨時(shí)收儲(chǔ)政策。為了保證大豆銷售市場的暢通，保證不出現(xiàn)大豆種植農(nóng)戶賣豆難問題，政府應(yīng)在大豆上市前制定好托底預(yù)案，采取必要措施鼓勵(lì)和引導(dǎo)具備一定加工、倉儲(chǔ)和資金實(shí)力的市場主體積極參與大豆收購，確保農(nóng)民將種植的大豆及時(shí)變現(xiàn)，滿足農(nóng)民生活和再生產(chǎn)需要。

（六）執(zhí)行公示制度。為了保證對農(nóng)民發(fā)放大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼的準(zhǔn)確性和公平性，對種豆農(nóng)戶的大豆種植面積或產(chǎn)量等補(bǔ)貼基數(shù)及具體補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼數(shù)額等主要補(bǔ)貼信息，應(yīng)分別在大豆種植面積（產(chǎn)量）核實(shí)和補(bǔ)貼資金發(fā)放兩個(gè)環(huán)節(jié)，在村（屯）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或農(nóng)場（單位）張榜公示。公示時(shí)間不少于7天，增加補(bǔ)貼透明度，接受社會(huì)和群眾監(jiān)督，確保把大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策落到實(shí)處。

（作者單位：黑龍江省財(cái)政廳經(jīng)貿(mào)處）

責(zé)任編輯：洪峰