法治視閾下中國執(zhí)政黨治理問題研究

摘 要：執(zhí)政黨樹立法治取向，是從傳統(tǒng)黨的建設(shè)向現(xiàn)代政黨治理躍升的重要指向。中國執(zhí)政黨治理的相關(guān)問題必須置于法治視閾之下加以深入研究。政黨與國家的關(guān)系大體可以歸為間接型和直接型兩大類型。中國政黨制度下，執(zhí)政黨建設(shè)狀況對國家發(fā)展的影響，無論在廣度和深度上都比那種政黨與國家間接型關(guān)系要更加顯著。改革開放后執(zhí)政方式轉(zhuǎn)換需要在政黨治理上作出回應(yīng)。政黨治理不能拘泥于自身范圍的單向思維，政黨、國家、社會的復(fù)合結(jié)構(gòu)要求執(zhí)政黨調(diào)整內(nèi)部治理的方略。政黨與國家直接型關(guān)系下緊密而適度分離的原則，對中共轉(zhuǎn)換執(zhí)政方式和自身治理具有重要的指導(dǎo)意義。法治視閾下中國執(zhí)政黨治理必須處理好執(zhí)政黨的主張與國家意志、黨的制度化建設(shè)與國家法治化、黨的紀(jì)律與國家法律、黨的領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人意見與權(quán)力公共性等重要關(guān)系。

關(guān)鍵詞：法治視閾;中國共產(chǎn)黨;執(zhí)政黨治理

中圖分類號：D26

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1009-5381（2015）06-0026-06

世界政黨政治實(shí)踐中，執(zhí)政黨內(nèi)部治理與國家建設(shè)的關(guān)系是值得關(guān)注的問題。由于各國政治制度和政黨制度存在差異，這兩者關(guān)系表現(xiàn)出來的特點(diǎn)也有很大的不同。在中國，政黨與國家緊密連接的關(guān)系既有歷史的原因，又決定于現(xiàn)實(shí)的要求。中國共產(chǎn)黨具有重視自身建設(shè)的傳統(tǒng)，在現(xiàn)實(shí)要求下，執(zhí)政黨樹立法治取向，是從傳統(tǒng)黨的建設(shè)向現(xiàn)代政黨治理躍升的重要指向。中國執(zhí)政黨治理的相關(guān)問題必須置于法治視閾之下加以深入研究。

一、中國政黨制度與執(zhí)政黨治理

一般而言，連接政黨與國家關(guān)系的紐帶是權(quán)力，不管是兩黨制、多黨制還是一黨制，政黨運(yùn)作都圍繞與國家權(quán)力關(guān)系來發(fā)展。在國家權(quán)力架構(gòu)中占據(jù)什么樣的位置，決定著政黨的社會地位。因此，人們使用“執(zhí)政黨”、“反對黨”的稱謂，表明的就是政黨與權(quán)力的關(guān)系。

從現(xiàn)代世界政治發(fā)展看，政黨與國家的關(guān)系大體可以歸為間接型和直接型兩大類型。兩黨制、多黨制的運(yùn)作屬于間接型，政黨與國家關(guān)系呈現(xiàn)松散的特點(diǎn)，常態(tài)性的競選制度使政黨更側(cè)重于以吸引和爭取選民為目的的公共政策取向確定，政黨自身建設(shè)不是關(guān)鍵。一黨制的運(yùn)作屬于直接型，政黨與國家關(guān)系呈現(xiàn)緊密的特點(diǎn)，執(zhí)政黨全面掌控權(quán)力的結(jié)果是它的愿望和意圖往往滲透到國家生活的方方面面，政黨狀況受社會關(guān)注度高。

中國的政黨制度以共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、多黨派合作，共產(chǎn)黨執(zhí)政、多黨派參政為重要特征，這種類型的政黨制度既與兩黨制、多黨制根本不同，又有別于典型的一黨制，是一種具有獨(dú)創(chuàng)性的特殊政黨制度。中國這樣的政黨制度是在近現(xiàn)代中國社會變遷過程中形成的，既有歷史基礎(chǔ)，又符合現(xiàn)實(shí)國情。它雖然不同于一黨制，但就政黨與國家關(guān)系而言則同樣屬于直接型。執(zhí)掌政權(quán)和長期執(zhí)政決定了執(zhí)政黨肩負(fù)著對國家全面負(fù)責(zé)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，執(zhí)政黨建設(shè)狀況對國家發(fā)展的影響無論在廣度和深度上都比那種政黨與國家間接型關(guān)系要更加顯著。

政黨與國家關(guān)系受政黨制度的制約。政黨制度是對國家政治生活中政黨關(guān)系的制度規(guī)范，政黨治理必須接受它的約束，并在此前提下形成各政黨內(nèi)部治理的規(guī)章制度。規(guī)范政黨關(guān)系的意義并不局限于確定不同的政黨應(yīng)該如何相處，更重要的是通過規(guī)范政黨關(guān)系來區(qū)分社會中政黨的不同地位和角色。中國政黨制度的重要特征突出了中國共產(chǎn)黨扮演著領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨的雙重角色。這樣一種雙重角色打通了政黨、國家、社會之間的關(guān)系，有利于三者形成良性互動(dòng)的緊密聯(lián)系。領(lǐng)導(dǎo)黨與執(zhí)政黨兩個(gè)概念既相聯(lián)系又有區(qū)別，很典型地體現(xiàn)了政黨與國家直接型關(guān)系的特點(diǎn)，兩黨制、多黨制表現(xiàn)的政黨與國家間接型關(guān)系中沒有領(lǐng)導(dǎo)黨的概念，選舉勝出的政黨獲得執(zhí)政地位，但卻不具有領(lǐng)導(dǎo)國家和社會的地位。中國社會主義政黨制度下，領(lǐng)導(dǎo)黨角色反映著政黨在社會中的核心地位，執(zhí)政黨角色反映著政黨在國家政權(quán)的主導(dǎo)地位，領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨雙重角色相輔相成，領(lǐng)導(dǎo)通過執(zhí)政來保證，執(zhí)政實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)，但領(lǐng)導(dǎo)不等于執(zhí)政，執(zhí)政不能替代領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)黨角色發(fā)揮的功能是有效引領(lǐng)社會，執(zhí)政黨角色發(fā)揮的功能是公正行使權(quán)力。角色混淆、使命含糊、功能錯(cuò)位，就會違反政黨運(yùn)作的客觀規(guī)律。經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)表明，執(zhí)政黨治理必須正確處理好政黨、國家、社會之間的關(guān)系。

中國共產(chǎn)黨加強(qiáng)自身建設(shè)實(shí)踐中有一個(gè)重要觀點(diǎn)，即“治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)”。治國與治黨的這種邏輯關(guān)系，表現(xiàn)了中國社會主義政黨制度下執(zhí)政黨、國家、社會的目標(biāo)一致和利益統(tǒng)一，由此形成的政黨與國家直接型關(guān)系決定了中國共產(chǎn)黨必須基于國家立場和社會利益，扮演好領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨的雙重角色必須服從國家建設(shè)和社會發(fā)展的要求。從這個(gè)意義上說，在中國，執(zhí)政黨治理的意義超出了其自身范圍，它的治理過程及其建設(shè)狀況往往成為觀察國家運(yùn)作和社會走向的一個(gè)側(cè)面，并直接反映到國家和社會治理的過程中。正因?yàn)槿绱耍袊伯a(chǎn)黨自身建設(shè)與外在要求不能分離，內(nèi)部治理也要面向社會，人民意愿的滿足、群眾訴求的吸納、黨外人士的參與，對于政黨與國家直接型關(guān)系的執(zhí)政黨治理來說十分重要，現(xiàn)代政黨治理要求其自身建設(shè)走出封閉運(yùn)作的傳統(tǒng)格局，向社會和人民群眾開放。

戰(zhàn)略掃描

齊衛(wèi)平：法治視閾下中國執(zhí)政黨治理問題研究

從政黨與國家關(guān)系審視中國執(zhí)政黨治理問題，不只是具有國情角度的特殊意義，而且?guī)в幸欢ǖ钠毡樾浴，F(xiàn)代社會發(fā)展表明，政黨在國家發(fā)展中的作用越來越突出，尤其是現(xiàn)代化后發(fā)追趕型國家，完全依賴市場和社會推動(dòng)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的道路，因?yàn)槭艿江h(huán)境和條件的各種限制而難以奏效，政黨和政府推動(dòng)成為替代性的選擇。這樣的趨勢必然使政黨、國家、社會直接型關(guān)系具有政黨政治發(fā)展規(guī)律的意義。中國早在20世紀(jì)初期就把政黨推到了歷史的前臺，爭取民族獨(dú)立和國家統(tǒng)一的時(shí)代任務(wù)，烘托了政黨使命的重要性，中國共產(chǎn)黨之所以被選擇為執(zhí)政黨，就是因?yàn)樗鼘业淖饔煤蛯ι鐣挠绊懘蟠蟪^了其他政黨和政治力量。近30多年世界關(guān)注中國發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，有各種各樣的解讀，但對執(zhí)政黨治理促進(jìn)政黨、國家、社會良性互動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)還缺乏重視，政治學(xué)學(xué)者應(yīng)加強(qiáng)這方面的研究。

二、中國共產(chǎn)黨執(zhí)政方式轉(zhuǎn)換與政黨治理

從1949年到今天，中國共產(chǎn)黨執(zhí)政已經(jīng)達(dá)66年。這半個(gè)多世紀(jì)里，無論是世界發(fā)展還是中國社會情況，都發(fā)生了很多和很大的變化，中國共產(chǎn)黨也在歷史進(jìn)程中遭遇了各種各樣的經(jīng)歷，它對自身執(zhí)政角色的認(rèn)識不斷發(fā)展更新。

20世紀(jì)90年代末，黨中央領(lǐng)導(dǎo)人明確提出改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式問題，這是對中共執(zhí)政實(shí)踐歷史的反思。1949年中國共產(chǎn)黨執(zhí)政后，業(yè)績不斷展示，地位日益鞏固，但革命戰(zhàn)爭年代歷史慣性的影響嚴(yán)重束縛了黨的思維方式轉(zhuǎn)變，“以階級斗爭為綱”的傳統(tǒng)習(xí)慣左右著執(zhí)政的思想和行為。其中一個(gè)突出表現(xiàn)就是依然簡單地把政黨作為階級斗爭的工具，接連不斷地通過政治運(yùn)動(dòng)樹立政黨中心，以黨代政，混同領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨兩個(gè)角色，政黨包攬、包辦一切國家權(quán)力和所有社會事務(wù)。這樣的結(jié)果是搞階級斗爭成為黨一切工作的中心，高度集權(quán)政治體制下反而出現(xiàn)了國家折騰、社會失序的局面，執(zhí)政方式嚴(yán)重違反了政黨、國家、社會互動(dòng)關(guān)系的客觀規(guī)律。中國實(shí)行改革開放后，經(jīng)濟(jì)、政治體制和社會變化要求轉(zhuǎn)換執(zhí)政方式，黨中央對此保持了十分清醒的認(rèn)識。

有幾個(gè)重要觀點(diǎn)可以反映黨中央在執(zhí)政方式問題上的認(rèn)識變化。首先，對什么是黨的領(lǐng)導(dǎo)作出了明確闡釋，強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)主要就是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)。政治領(lǐng)導(dǎo)，就是政治方向、政治原則、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)，集中體現(xiàn)為黨的路線、方針、政策的制定。思想領(lǐng)導(dǎo)，就是理論觀點(diǎn)、思想方法以及精神狀態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)，主要是堅(jiān)持以馬克思主義科學(xué)思想理論教育和武裝廣大黨員和人民群眾。組織領(lǐng)導(dǎo)，就是通過黨的各級組織、黨的干部和廣大黨員，組織和帶領(lǐng)人民群眾為實(shí)現(xiàn)黨的任務(wù)和主張而奮斗，主要是使干部的選拔和任用取信于民。這個(gè)闡釋是對領(lǐng)導(dǎo)黨角色的涵義界定，突出了引領(lǐng)社會的政黨功能。其次，提出“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的原則。所謂總攬全局，就是各級黨委要把主要精力放在抓方向、議大事、管全局上，集中精力抓好帶有全局性、戰(zhàn)略性、根本性和前瞻性的重大問題，把握政治方向，決定重大事項(xiàng)，安排重要人事任免，抓好思想政治工作，維護(hù)社會政治穩(wěn)定，有效地實(shí)施黨在各個(gè)領(lǐng)域的政治、思想、組織的領(lǐng)導(dǎo)。所謂協(xié)調(diào)各方，就是黨委要從推進(jìn)全局整體工作的要求出發(fā)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好黨委、人大、政府、政協(xié)的關(guān)系，統(tǒng)籌安排好紀(jì)檢、組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法、武裝以及群眾團(tuán)體等方面的工作，使各方面都能各司其職，各盡其責(zé)，相互配合，形成合力。這是對堅(jiān)持和實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體要求，表明領(lǐng)導(dǎo)黨的功能發(fā)揮不能超越邊界。第三，提煉執(zhí)政宗旨，提出以人為本、執(zhí)政為民是檢驗(yàn)黨一切執(zhí)政活動(dòng)的最高標(biāo)準(zhǔn)。西方國家政黨制度的競爭性設(shè)計(jì)引導(dǎo)各個(gè)政黨將贏得大選勝利作為活動(dòng)中心，執(zhí)政很大程度上成為功利性的目標(biāo)。中國共產(chǎn)黨先進(jìn)本質(zhì)、建黨宗旨以及長期執(zhí)政的地位，決定了它不是為執(zhí)政而執(zhí)政，維護(hù)好、發(fā)展好、實(shí)現(xiàn)好人民利益是堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民的內(nèi)在要求。這是對執(zhí)政目的的規(guī)定，非功利性目標(biāo)奠定了共產(chǎn)黨長期執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)。第四，提出科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。解決了為什么執(zhí)政問題，還必須解決怎樣執(zhí)政問題，正確選擇執(zhí)政方式建立在掌握客觀規(guī)律基礎(chǔ)上。全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平需要深刻把握政黨建設(shè)的規(guī)律，把科學(xué)、民主、法治與執(zhí)政相連接，這是從執(zhí)政方略上融合進(jìn)時(shí)代的新元素，體現(xiàn)了對執(zhí)政規(guī)律的認(rèn)識升華。這是對執(zhí)政方略的新認(rèn)識，科學(xué)化、民主化、法治化是執(zhí)政現(xiàn)代化的三個(gè)重要標(biāo)志。第五，提出政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)行權(quán)力清單制度，清晰權(quán)力范圍，明確權(quán)力邊界，強(qiáng)調(diào)“法無授權(quán)不可為”。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，是依法執(zhí)政的必然要求，執(zhí)政黨治理中加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督，最可靠的方法就是在實(shí)施依法治國戰(zhàn)略中保證政府既不缺位又不越位。這是對執(zhí)政進(jìn)行監(jiān)督的制度要求，政府職能只有按照制度規(guī)范履踐和接受社會監(jiān)督的制約，才能確保權(quán)力公正公平使用。第六，提出加強(qiáng)制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)，使執(zhí)政行為有章可循、有規(guī)可矩。中國政黨制度規(guī)定共產(chǎn)黨長期執(zhí)政，領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行任期制。這種換人不換黨的執(zhí)政模式，容易發(fā)生執(zhí)政因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變的問題。加強(qiáng)制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)有助于提高執(zhí)政公信力。以上這些重要觀點(diǎn)對中國共產(chǎn)黨重新認(rèn)識自身的執(zhí)政角色具有很重要的意義，以這些認(rèn)識為基礎(chǔ)推出的相關(guān)舉措，使黨的執(zhí)政方式發(fā)生了顯著的變化。

執(zhí)政方式轉(zhuǎn)換需要在政黨治理上作出回應(yīng)。研究黨的執(zhí)政方式轉(zhuǎn)換可以從多維視角開展，但政黨、國家、社會三者關(guān)系是一個(gè)不能偏離的學(xué)術(shù)視角。在中國政治話語表達(dá)的意思里，共產(chǎn)黨擔(dān)負(fù)著治國理政的職責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政緊密相關(guān)，執(zhí)政體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)支撐執(zhí)政。黨的領(lǐng)導(dǎo)側(cè)重社會責(zé)任的擔(dān)當(dāng)，執(zhí)政側(cè)重國家權(quán)力的行使。領(lǐng)導(dǎo)黨不具有行使國家權(quán)力的資格，人民代表大會才是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，政府接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，但必須對人民代表大會負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)最基本的要求是在執(zhí)政行為實(shí)施過程中保證人民利益。這樣的政治體制機(jī)理蘊(yùn)含著一個(gè)道理，即政黨與國家直接型關(guān)系雖然把執(zhí)政黨、國家、社會高度相結(jié)合，但又要遵循緊密結(jié)合而適度分離的原則。基于以往執(zhí)政的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在堅(jiān)持共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)大前提下，國家、社會的運(yùn)行必須具有相對獨(dú)立的空間，按照各自發(fā)展的客觀規(guī)律區(qū)分功能的定位，是保持政黨、國家、社會三者關(guān)系平衡和健康運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。這就要求政黨治理不能拘泥于自身范圍的單向思維，為黨建而黨建，政黨、國家、社會關(guān)系的復(fù)合結(jié)構(gòu)要求執(zhí)政黨調(diào)整內(nèi)部治理的方略。

政黨是一部分人基于共同旨意聚集成立的政治組織，國家是基于全體民眾利益形成的意志共同體，社會是基于國家共同體成員生存需要構(gòu)建的關(guān)系結(jié)構(gòu)，三者的內(nèi)涵完全不同，各自功能定位也就不一樣。國家意志共同體與社會關(guān)系結(jié)構(gòu)的對應(yīng)性強(qiáng)，內(nèi)容交合，關(guān)聯(lián)密切，國家強(qiáng)大必然社會發(fā)達(dá)，社會堅(jiān)固必然國家穩(wěn)定，意志共同體與關(guān)系結(jié)構(gòu)往往不可分割開來。三者關(guān)系中，政黨對國家和社會而言一般只是一種輔助力量，它依存于國家和社會，又有自身的一套運(yùn)行規(guī)則。因此，如何處置政黨與國家、社會關(guān)系就是一個(gè)關(guān)鍵問題。人類政治發(fā)展進(jìn)程上，由于時(shí)代條件以及歷史、文化、地域等國情的不同，世界各國政黨、國家、社會關(guān)系的形成差別很大，特點(diǎn)各異。大體上呈現(xiàn)三種模型：第一種是強(qiáng)政黨、強(qiáng)國家、強(qiáng)社會;第二種是強(qiáng)政黨、弱國家、弱社會;第三種是弱政黨、強(qiáng)國家、強(qiáng)社會。中國近現(xiàn)代社會變遷中呈現(xiàn)的是第二種模型，長期國家貧窮和社會衰落的客觀事實(shí)把政黨的作用提到了突出的位置，國家由政黨來創(chuàng)建、社會由政黨來組織，成為合乎國情的政治發(fā)展邏輯。

中國共產(chǎn)黨執(zhí)政后以建設(shè)繁榮富強(qiáng)國家為奮斗目標(biāo)，以構(gòu)建社會主義和諧社會為執(zhí)政任務(wù)，尋求政黨、國家、社會協(xié)調(diào)發(fā)展的建設(shè)道路，理念上是清晰的。然而，一方面由于國家、社會發(fā)育先天不足的客觀原因;另一方面也由于政黨中心的歷史慣性，改革開放前中國政治發(fā)展中，國家和社會的功能弱化不能不說是個(gè)缺陷。中華人民共和國在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下日益強(qiáng)大起來，這是事實(shí)，強(qiáng)政黨對中國來說是一條必由之路。但是，以政黨中心的強(qiáng)勢弱化甚至壓制國家和社會的功能發(fā)揮，則不利于政治的健康發(fā)展。中國共產(chǎn)黨已經(jīng)開始意識到并高度重視這個(gè)問題，尤其是中共十八大以后，在堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮國家和社會的功能成為重要的發(fā)展路向。從現(xiàn)實(shí)看，黨中央提出推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)和推進(jìn)全面依法治國戰(zhàn)略舉措，就是尋求政黨與國家、社會協(xié)調(diào)發(fā)展的集中體現(xiàn)。這表明，執(zhí)政黨治理將以現(xiàn)代化和法治化為取向，通過推進(jìn)全面深化改革，進(jìn)一步釋放國家、社會的能量，為國家權(quán)力、社會組織發(fā)揮作用騰出空間，朝著強(qiáng)政黨、強(qiáng)國家、強(qiáng)社會的理想政治發(fā)展模型努力。由此而言，政黨與國家直接型關(guān)系下緊密結(jié)合而適度分離的原則，對轉(zhuǎn)換的執(zhí)政方式和加強(qiáng)自身治理具有重要的指導(dǎo)意義。

三、法治視閾下中國執(zhí)政黨治理的幾個(gè)重大關(guān)系

中國具有悠久的法制傳統(tǒng)，但卻始終沒有走上法治社會的軌道。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政后依賴強(qiáng)有力的權(quán)力資源，構(gòu)建起嚴(yán)密的國家和社會運(yùn)行系統(tǒng)，其高效率毋庸置疑。在此過程中，法制建設(shè)雖然受到重視，但一方面由于法治傳統(tǒng)的缺失;另一方面由于政黨權(quán)威的影響，法制建設(shè)中的規(guī)章條文和機(jī)構(gòu)設(shè)置并沒有在國家和社會的治理中真正發(fā)揮出功能性的作用，在某些情況下甚至被邊緣化。尤其是在“以階級斗爭為綱”的思想路線指導(dǎo)下，法制更多地被作為鎮(zhèn)壓敵對分子的工具，局限于暴力手段的狹義理解，這就扭曲了法治的真諦。十年“文化大革命”時(shí)期發(fā)生“去法”、“毀法”、“無法”的破壞性結(jié)果，正是法治傳統(tǒng)缺乏對中國社會的歷史懲罰，也是歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對中共執(zhí)政的現(xiàn)實(shí)警示。

改革開放后，隨著法制建設(shè)的加強(qiáng)推進(jìn)，法治意識逐漸被喚醒。中共十五大提出依法治國戰(zhàn)略，首先致力的目標(biāo)是建立和完善社會主義法律體系，使法制建設(shè)覆蓋國家政治領(lǐng)域和社會生活的方方面面，創(chuàng)造有法可依、違法必究的法治環(huán)境。2012年中共十八大把依法治國提到顯著位置，強(qiáng)調(diào)“加快建設(shè)社會主義法治國家”，“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”。[1]2014年十八屆四中全會作出《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，以細(xì)致具體的部署，描繪了法治國家建設(shè)的中國愿景和路線圖，標(biāo)志著依法治國戰(zhàn)略進(jìn)入一個(gè)全面實(shí)施的新階段。

全面依法治國是一個(gè)國家戰(zhàn)略和系統(tǒng)工程，執(zhí)政方式的法治化在全面依法治國這個(gè)國家戰(zhàn)略和系統(tǒng)工程中占據(jù)重要地位。黨的十八屆四中全會通過的《決定》指出：“提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，必須全面推進(jìn)依法治國。”[2]這就把國家建設(shè)與政黨治理緊密結(jié)合起來了。依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政不僅需要法治制度的保證，更需要法治意識的支撐。沒有執(zhí)政的法治取向，依憲、依法即使有了明文制度，也會出現(xiàn)選擇性執(zhí)行、對策性規(guī)避和形式主義應(yīng)對的情況，使全面依法治國戰(zhàn)略實(shí)施打折扣、成短腿、顯乏力。習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)必須樹立法治思維，他強(qiáng)調(diào)：“謀劃工作要運(yùn)用法治思維，處理問題要運(yùn)用法治方式，說話做事要先考慮一下是不是合法。領(lǐng)導(dǎo)干部要把對法治的尊崇、對法律的敬畏轉(zhuǎn)化成思維方式和行為方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想問題、作決策、辦事情。”[3]要求把法治作為價(jià)值取向貫徹于黨的全部執(zhí)政行為之中。在法治視閾下，中國共產(chǎn)黨治理必須正確處理好以下幾個(gè)重大關(guān)系。

第一，執(zhí)政黨的主張與國家意志的關(guān)系。習(xí)近平總書記指出，“堅(jiān)持依法治國基本方略和依法執(zhí)政基本方式，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)”。[4]這里涉及的是政黨執(zhí)政合法性獲得的基本原則，即政黨進(jìn)入國家政權(quán)和社會體系占據(jù)執(zhí)政地位，必須通過規(guī)范的法治程序，即使是作為領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，黨的主張也不能代表和等同于國家意志，政黨主張上升為國家意志必須以法律制度為載體，納入法治化的軌道。這是基于歷史反思和現(xiàn)實(shí)磨練得出的執(zhí)政黨治理新結(jié)論。眾所周知，中國共產(chǎn)黨執(zhí)掌政權(quán)的過程不同于西方民主國家，其執(zhí)政獲得合法性來源于武裝革命道路的勝利，實(shí)現(xiàn)民族獨(dú)立和國家統(tǒng)一的出色業(yè)績使共產(chǎn)黨得到人民群眾的廣泛認(rèn)同。1954年召開第一屆全國人民代表大會，頒布第一部憲法，可以認(rèn)為從法律形式上確定了中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位。然而，因?yàn)椴粚?shí)行政黨競選輪替制度，中共執(zhí)政合法性只以形式上的法律來確定是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須用法治化的具體制度、規(guī)范、程序來提供其執(zhí)政的合法性支撐。以往執(zhí)政實(shí)踐中，黨的主張成為國家意志主要依靠政策思維的方式、組織決定的路徑、行政的手段，在某些情況下甚至是個(gè)人意志在起作用。在法治視閾下，執(zhí)政黨治理必須與建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會相統(tǒng)一，必須使黨的主張成為國家意志的上升建立在法治思維統(tǒng)領(lǐng)、支配和約束之下，以尊法、守法、用法的執(zhí)政行為體現(xiàn)黨的主張成為國家意志的科學(xué)性。

第二，黨的制度化建設(shè)與國家法治化取向的關(guān)系。法治取向體現(xiàn)為國家建設(shè)與政黨建設(shè)的統(tǒng)一，國家法治化要求政黨制度化。國家制度與政黨制度是內(nèi)包含的關(guān)系，政黨制度是國家制度的內(nèi)在組成部分，執(zhí)政黨的制度化建設(shè)以體現(xiàn)國家性質(zhì)和服從國家利益為前提。在中國社會主義制度下，執(zhí)政黨的制度化建設(shè)在許多方面必須遵循國家法治化的要求，例如黨的路線方針政策形成的機(jī)制、干部選拔任用的制度、反腐倡廉的舉措，都在國家法治化的大框架之下。任何與國家法治化相違背的黨內(nèi)制度都必須加以改革。強(qiáng)調(diào)黨的制度化建設(shè)與國家法治化一致性問題很重要，法治視閾下，執(zhí)政黨治理面臨著思維轉(zhuǎn)變的嚴(yán)峻任務(wù)。中國政治發(fā)展邏輯是“黨建國家”，國家制度和社會體系是中國共產(chǎn)黨締造起來的。這就需要執(zhí)政黨在國家制度和社會體系中擺正自己的位置，如果將政黨凌駕于國家和社會之上，就會違反政黨政治的客觀規(guī)律，導(dǎo)致政黨、國家、社會關(guān)系的失重和偏向，影響國家發(fā)展和社會進(jìn)步。因此，堅(jiān)持國家法治化取向進(jìn)行黨的制度化建設(shè)，是執(zhí)政黨治理的方向。

第三，黨的紀(jì)律與國家法律的關(guān)系。黨和法的關(guān)系集中表現(xiàn)為黨紀(jì)和國法的關(guān)系。有人因以往存在以權(quán)代法、徇私枉法的現(xiàn)象，提出“黨大還是法大”的疑惑。這當(dāng)然是一個(gè)偽命題，因?yàn)辄h與法是兩個(gè)完全不同層面上的東西，不能對等起來進(jìn)行同質(zhì)性的大小比較。黨中央十分明確地提出，黨的一切活動(dòng)必須置于憲法和法律框架之下，這就明確地定位了黨與法的關(guān)系。但是，權(quán)力與法律的摩擦和沖撞在各級黨政組織、各級領(lǐng)導(dǎo)干部的具體實(shí)踐中確實(shí)會發(fā)生，法律尊嚴(yán)受到人為破壞的情況不能忽視。這就要求執(zhí)政黨治理必須牢固樹立法治取向，把依法治國與依規(guī)治黨相統(tǒng)一。依法治國與依規(guī)治黨是兩個(gè)既相聯(lián)系又有區(qū)別的概念，國家治理依靠法律，政黨治理依靠黨規(guī)。從一定角度上說，黨規(guī)具有黨內(nèi)法律的意義，但與國家層面的法律不能混為一談。黨規(guī)是政黨成員紀(jì)律約束的要求，法律是社會公民行為規(guī)范的要求，作為以先進(jìn)性為本質(zhì)的領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨成員，不能滿足于一般公民行為規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)。因此，法律高于黨規(guī)，但黨規(guī)嚴(yán)于法律，依規(guī)治黨中的黨紀(jì)比依法治國中的國法標(biāo)準(zhǔn)更加高，要求更加嚴(yán)，約束更加緊。法治視閾下執(zhí)政黨只有遵循這樣的治理邏輯，才能在黨的紀(jì)律與國家法律關(guān)系上避免權(quán)大于法的非法治化現(xiàn)象。

第四，黨的領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人意見與權(quán)力公共性的關(guān)系。執(zhí)政是政黨的整體行為，掌握權(quán)力的個(gè)人一切施政作為都只是整體行為的局部，要使局部行為與整體相協(xié)調(diào)，必須從權(quán)力的公共性質(zhì)出發(fā)，慎重個(gè)人傾向和意見。領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人能力、素質(zhì)、水平以及情緒和偏好往往對執(zhí)政的行為、作風(fēng)以及效果具有很大的影響。因此，在決策、管理、指揮以及各種問題處置中，黨的領(lǐng)導(dǎo)者既要有獨(dú)立判斷的主見，又不能恣意孤行，獨(dú)斷行事，防止以個(gè)人意見損害權(quán)力的公共屬性。國家政權(quán)和社會體系中，層級架構(gòu)賦予權(quán)力的位次等級，具體的領(lǐng)導(dǎo)者掌握著支配各種不同資源的權(quán)力，這樣的權(quán)力盡管大小不同，但個(gè)人意見往往會影響利益分配的走向。尤其是在存在“第一把手”的決策體制下，“一言九鼎”、“個(gè)人權(quán)威”更多的結(jié)果是使決策成為領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人意志的實(shí)現(xiàn)。黨中央強(qiáng)調(diào)集體領(lǐng)導(dǎo)原則，并逐漸形成一些細(xì)則規(guī)定，但如果不將集體領(lǐng)導(dǎo)原則上升到法治的高度加以制度設(shè)計(jì)，不從領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人意見與權(quán)力公共性關(guān)系的角度加以法治規(guī)范，那么，集體領(lǐng)導(dǎo)原則就難以真正在實(shí)際運(yùn)作中落實(shí)。集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人負(fù)責(zé)的結(jié)合點(diǎn)是法治化。法治視閾下執(zhí)政黨治理要解決好民主與集中的關(guān)系，首先要解決好權(quán)力集中與權(quán)力制約的關(guān)系，權(quán)力制約說到底就是保證公共權(quán)力的本質(zhì)屬性，避免因領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人意見和傾向而發(fā)生異化。

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責(zé)任編輯：鄧衛(wèi)紅