水環境治理下政府生態責任探究

摘要：水環境治理是政府義不容辭的責任，然由于當前政府生態責任主體模糊、水環境保護法律法規建設滯后、“唯GDP論”下政府生態責任意識缺乏以及非政府組織力量沒有很好發揮等因素，影響了政府水環境治理生態責任的發揮。要使政府的生態責任有效發揮作用，還需科學界定政府在水環境治理中的責任、建立健全政府生態責任相關法律制度、轉變經濟增長方式發展生態經濟、加強生態文明教育培育公民生態文明意識。

關鍵詞：政府；水環境治理；生態責任

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：1009-5381（2015）05-0092-06

改革開放以來，伴隨著中國經濟的飛速發展，中國的工業化和城鎮化步伐在快速向前推進，然而作為“生命之源、生產之要、生態之基”的水資源卻受到了污染，中國面臨比較嚴重的水環境問題。合理有效治理水環境，已引起了全社會普遍關注。政府在當前水環境惡化的情況下，必然要承擔起水環境治理的重要責任。近年來，國內許多省市綜合運用政治、經濟、法律、財政和信息等手段來預防和治理水污染，水環境治理取得了諸多成效，但地方政府在水環境治理方面也還存在著一些亟待解決的問題。政府如何在未來的水環境治理工作中更好地履行生態責任和義務，還需要在實踐中認真探索。

一、政府水環境治理生態責任發揮的影響因素

當前，在我國經濟社會發展轉型期，明確政府的生態責任，在水環境治理下構建科學合理的政府生態責任體系，有助于實現水資源的循環可持續利用，有助于促進人水間的和諧，同時，也是對我國建設資源節約型、環境友好型社會的最好回應。從目前國內水環境治理現狀來看，影響政府水環境治理生態責任發揮的因素主要在以下幾個方面：

（一）政府的生態責任主體模糊

毫無疑問，政府在水環境治理方面具有不可推卸的責任，但實際情況是政府的生態責任主體模糊。一則，在社會整體力量層面上，“政府、市場、社會、個人等主體之間在制度設計責任、財政責任、監管責任方面的責任邊界模糊不清，這不僅難以界定政府責任而且也不利于社會力量的成長。”[1]二則，在政府層面上，水環境管理權和生態治理責任邊界不清。首先，我國水環境的具體管理權已經下放到各省市，中央只是宏觀上把握，中央政府和地方政府的水環境治理權責并不明確，這雖然有助于調動地方治水的積極性、主動性和創造性，但是地方政府極有可能從自身利益出發做出不利于中央目標利益的決策行為，這將會影響中央水環境治理總體目標的實現。其次，各省市間水環境管理和治理責任不明確。由于江河湖泊多流經多個省市，從嚴格意義上講，流域內各省市行政單位都有責任和義務治理水環境，但在擔當水環境治理責任時，處于上游區域位置的政府與處于中下游位置的政府，其保護和治理水環境的意識和行動明顯不協調，管理權和治理權的不明確將會使水環境問題惡化。再者，同級政府不同行政部門間權責也不清晰；水環境管理涉及諸多部門（水利、水產、環保、農業、林業等），而且不少部門之間還有交叉現象（譬如環保部門和水利部門），一旦遇到水污染問題極有可能出現責任泛化，最終導致各部門相互扯皮誰都不負責任。政府生態責任主體模糊也極易造成政府在履行職能時出現“越位”、“缺位”和“錯位”，這樣，在政府責任履行和監管上就會出現“多龍治水”的混亂局面，進而致使水環境的治理效果與預期的目標相差過大，最終將不利于生態環境的治理。

（二）水環境保護法律法規建設滯后

為應對出現的水污染問題，我國修訂出臺了不少有關水環境治理的法律法規，比如《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國水污染防治法實施細則》、《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國河道管理條例》、《中華人民共和國環境保護法》等。但是在建立相關水環境保護法規的同時，也存在著一些不盡如人意的地方，一些法律法規的建設明顯滯后于形勢發展，如《中華人民共和國水污染防治法實施細則》、《中華人民共和國河道管理條例》等等，當前我國水環境矛盾突出，許多問題是以前未遇到過的，這些法律法規的建設急需隨形勢的變化而不斷更新。其次，我國水環境違法處罰較輕，這對違法者沒有威懾力和警戒作用，如《中華人民共和國水污染防治法》第七十一條規定“……建設項目的水污染防治設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，主體工程即投入生產或者使用的，由縣級以上人民政府環境保護主管部門責令停止生產或者使用，直至驗收合格，處五萬元以上五十萬元以下的罰款”[2]。在違法成本低廉的情況下，這些企業就敢以身試法忽視環境。再者，從中央層面來說，法律法規雖明確規定了政府是水環境治理的主要責任體，但也只是從宏觀上規定了治理水環境的各項措施，各省市縣還需就自身實際制定政策，由于各省市間法規政策的不具體、不協調、不統一，尤其是省市縣鄉的交叉地帶，如何監管和分配責任就成了重大問題。而且，雖然我國縣以上人民政府已經將水環境保護工作納入到了國民經濟和社會發展規劃，并且實施水環境保護目標責任制和考核評價制，但我國水環境監督問責制度并不健全，加之我國水環境普法教育宣傳力度不夠，各項法律法規更沒有獲得民眾的普遍遵從，諸多因素造成了諸項法律法規實施效果不佳。

管理視界每個欄目名稱梅長青：水環境治理下政府生態責任探究（三）“唯GDP論”下政府生態責任意識缺乏

政績觀對干部如何從政、如何施政具有重要的導向作用，干部在工作中如果能夠樹立正確的政績觀、落實科學發展觀，實事求是、兢兢業業，那么就可以實現全面協調可持續發展，水環境污染亦可得到解決。然事實上政府工作以GDP論英雄，片面重視經濟建設成就，GDP成為地方政府官員政績考核和升遷的最重要指標。在這樣的政績指標考核下，某些地方、某些領域、某些干部就會過分追求經濟建設的速度和規模以求創造更高的GDP總量，不遵循經濟建設規律、自然生態規律、社會發展規律，繼續走“先污染后治理”的老路，使經濟和社會的可持續發展面臨著巨大瓶頸。另一方面，這種“速度至上”、“GDP至上”和“面子至上”等錯誤思想是對“發展是第一要務”理念的誤解，更是地方官員生態責任意識缺失的重要表現，“當政府面臨經濟發展和環境保護的沖突和矛盾時，政府往往不惜以犧牲環境為代價以換取經濟增長，從而淡化甚至忽視本應承擔的生態責任。”[3]雖然經濟實現了高速增長，但能源消耗量巨大、資源綜合利用率極低、生態環境破壞嚴重，自然界也終將以其無聲的行動報復貪婪的人類。

（四）非政府組織的力量作用有限

水環境治理雖說離不開政府，但它也離不開整個社會的作用，它需要政府部門、“生態NGO”及全體民眾的共同努力和長期的交流合作。在這種組合拳的力量下，中國的生態文明建設步伐將會加快，生態中國也會早日重現。但是這些非政府力量在水環境治理方面的作用并未很好發揮，“政府與生態市場、生態NGO及生態公民之間在能源供給、環境污染治理等方面的合作深度、廣度以及力度均落后于經濟社會發展”[4]。長期以來，社會上普遍存在著“經濟靠市場，生態靠政府”的錯誤觀念，政府在治理水環境時也更多習慣于采用生態環境管理的強制手段（法律手段和政治手段等），而較少運用經濟手段，而作為“實現人與自然的自然性和諧作為其基本目標、賦予生態環境產品以商品屬性、以生態環境產品作為交易對象實現供求交換關系的一種方法或機制”[5]的生態市場應用狀況不佳。另外，由于我國生態倫理建設滯后，生態NGO的作用未能較好地發揮。而且我國普通民眾的環保意識并不高，許多人抱著“事不關己高高掛起”的態度，他們更多關注與自身利益相關的生態環境而較少關注公共生態環境，至于“能夠將實現人與自然的自然性和諧作為其核心理念與基本目標，依法享有生態環境權利和承擔生態環境義務，其中也表現為具有參與生態環境管理事務并擔任公職資格”[6]的“生態公民”的養成尚需時日。

二、溫州“河長制”與政府生態責任

水環境治理向來就是個不可回避的生態難題，近年來上至中央下至各省市都在積極探索可持續發展的水環境治理制度。無錫市政府在實踐中探索發明的“河長制”水環境治理制度，所取得的生態治水效果顯著，該制度為區域和流域水環境治理開創了一條新路。

（一）“河長制”的含義及作用

“河長制”是指各級黨政主要負責人擔任“河長”，由“河長”負責本轄區內河流的污染治理。“河長制”是“從河流水質改善領導督辦制、環保問責制所衍生出來的水污染治理制度，目的是為了保證河流在較長的時期內保持河清水潔、岸綠魚游的良好生態環境”[7]。“河長制”不僅使各級黨委政府的生態責任更加明確，亦可整合各級黨委和政府的執行力，它能有效調動各種力量和資源參與治理水污染，進而形成全社會共同治水的良好氛圍；它的有效實施有助于政府以壯士割腕的實際行動轉變經濟發展方式，使科學發展觀真正落地生根，人與自然生態環境的關系更加和諧。

（二） 溫州“河長制”探索實踐

溫州市委市政府在借鑒其他省市“河長制”經驗基礎上，于2014年2月8日起在全市推行“河長制”。實施一年來，成績斐然，諸多河流污染得到明顯控制，水環境逐步改善。

溫州“河長制”水環境治理的基本做法：

一是黨委政府制定總體規劃。為了貫徹落實省委、省政府《關于全面實施“河長制”進一步加強水環境治理工作的意見》（浙委發[2013]36號）和溫州市委、市政府《關于建設美麗浙南水鄉的實施意見》（溫委發[2013]80號）精神，溫州市于2014年2月8日正式作出了《溫州市“河長制”實施方案》。該方案由指導思想、總體目標、主要工作、職責分工四個大項組成，其中“主要工作”有七小項內容，截污治污、水域管理、堤岸養護、河道疏浚、河面保潔、綠化維護、清障拆違；“職責分工”由三部分組成，組織協調機構、河長設置和職責、市直屬有關部門職責；同時，該方案后面附加一份“溫州市省級、市級河道河長及市直有關部門聯系河道名錄”。隨后，溫州市各區縣根據市委市政府的要求，在結合本區縣實際情況的基礎上，提出各區縣“河長制”實施方案。該方案從源頭上明確了各級黨委政府的生態責任，使政府正確履行生態責任有了客觀依據。

二是成立綜合管理機構加強領導。溫州市成立了“河長制”辦公室（簡稱市河長辦），市“河長制”辦公室與市美麗浙南水鄉建設領導小組辦公室（簡稱市水鄉辦）合署辦公，市河長辦主任、常務副主任、副主任分別由市水鄉辦主任、常務副主任、副主任兼任。市河長辦負責擬定管理制度和考核方法、組織實施考核工作、監督各項工作落實、定期公布考核結果等工作。按照市統一要求、規定，溫州市各縣（區）也成立了相應的“河長制”管理機構。

三是明確責任人全面負責。“溫州市共有各類河道14392條，其中省級、市級河道26條。除飛云江、甌江的河道由省級領導擔任以外，其余24條由市四套班子領導擔任，實行‘一對一’結對管理，對所聯系的河道負總責”[8]。目前，溫州市各地黨政一把手領銜“河長”這個新職務，“河長制”在溫州已經實現了省級、市級、縣級（區級）、鄉級四級的全面覆蓋，“一河一長”已經實現。在明確各河“河長”責任人的基礎上，由各河“河長”根據自己負責河道的現實情況（水質情況和污染源等），制定水環境治理規劃及實施方案，推動和落實重點項目工程建設，協調、解決區域間重難點問題，組織開展河道綜合整治行動，確保所管河道水質、水環境得到明顯改善。

四是注重監督和考核保障治水效果。溫州在推行“河長制”過程中非常重視社會監督。溫州確定于2014年3月底在全市縣級以上的河道豎立起“河長”公示牌，公示牌上標明了河道名稱、河道長度、“河長”姓名、聯系電話、“河長”職責、工作目標、工作措施和進度等內容，市民若發現河道污染情況可及時舉報。同時，為規范公示牌的制作，市“河長辦”研究確定了公示牌的格式，區域內各縣、鄉公示牌的設置遵照執行。“河長制”要落到實處，就要重視對“河長”治水效果進行考核。溫州市在作出實施“河長制”的同時，就已經制定了管理考核辦法。《溫州市“河長制”實施方案》（溫委發[2014]14號）明確規定“‘河長制’工作納入對各縣（市、區）政府、市級功能區管委會、市直相關部分（單位）年度考核內容，考核結果作為領導班子和領導干部綜合考核評價的重要依據”。

三、水環境治理中政府生態責任的實現路徑

“河長制”“源于地方政府環境治理制度的創新”[9]。拋開人們對“河長制”的褒貶評價，人們一致認為政府在水環境治理中的責任是毋庸置疑、責無旁貸的，未來中國水環境治理必然要重視和加強政府的生態責任落實。

（一） 確立政府是生態責任主體的理念

政府作為經濟社會發展的主導和核心，必然要主動承擔起水環境治理的主要生態責任。政府水環境治理生態責任縱向上可分為中央政府和地方政府兩部分，中央政府站在全國水環境治理的整體角度，從宏觀層面上制定治水規劃，并且監管地方政府的水環境治理情況，具體包括“構建全國性水環境治理的體制框架；根據水環境狀況，制定水環境治理的總體戰略；對水資源進行整體規劃并合理布局產業結構；設計環境治理激勵制度及環境管制標準；承擔污染控制和管理技術的開發責任；監督地方政府的環保工作，特別是環境質量的監管；建立中央污染防治專項資金，并且資金的支持力度應足以刺激地方政府積極治理水環境污染等”[10]。地方政府是治理水環境的真正主體，應主動承擔起責任，嚴管轄區內污染物排放，嚴格治理管轄區域內水污染。

（二）加強政府生態責任制度建設

依法治國是實現國家長治久安的根本保障，法制是生態文明建設的必然依據。水環境治理下政府生態責任的構建同樣離不開相關法律法規的建設，使政府的生態管理行為在法律的框架內進行，將政府的水環境治理權關進制度的籠子里，嚴明政府水環境治理生態責任，進而使政府生態責任的履行有法可依。因此，政府一方面要適應形勢發展的需要完善目前實施的法律制度，加快研究制定新的法律法規，比如水環境保護生態補償制度、水環境保護獎勵制度、排污收費制度、資源有償使用制度等；另一方面，具體問題具體分析，根據生態文明建設的現實情況探索出具有針對性的法律法規，以解決新近出現的生態環境問題，同時，“要突破粗線條法律界限，突破地域條塊管理的局限，建立與法律相適應的、特殊的生態環境保護監管隊伍”[11]。

（三）完善考核與問責機制

取消GDP考核，建立綠色政績考核制（“綠色政績考核注重考評環保職責，注重考評民生工作，環境質量變化率、空氣環境質量變化率、飲用水質量變化率、森林覆蓋率、萬元GDP能耗率、排污強度、環保投資增減率、群眾性環境投訴事件數量等指標”[12]），同時將考核結果作為政府官員升遷、獎懲、培訓、辭退等的最主要依據，使各級政府官員“不敢、不想、不能”不履行生態環境責任。這種考核制能激發官員水環境治理的主動性和積極性，幫助政府官員樹立并落實可持續發展觀，使經濟、社會和生態健康、協調、可持續向前發展。這方面，政府已在逐步探索中，2014年水利部等十部門聯合印發《實行最嚴格水資源管理制度考核工作實施方案》，全面啟動實施我國史上最嚴格水資源管理制度考核工作，考核結果將作為對各省市人民政府主要負責人和領導班子綜合考核評價的重要依據[13]，該方案的實施有助于水資源的高效、循環、可持續利用。建立健全政府生態責任問責制，定期或不定期地對政府水環境治理生態責任的履行情況進行檢查，對因政府行政行為“越位”、“缺位”、“錯位”而造成水環境生態問題的地方政府主要負責人、分管環保工作主要負責人以及環保行政主管人員實行“一票否決制”，并建立環保責任終身追究制度，依法依規從重從嚴問責此類政府官員。

（四）強化監督機制

一是行政機構監督機制建設，從單純的自上而下監督轉變為自上而下、自下而上、平行監督三者有機結合，實現對行政部門水環境治理生態責任全方位的監督。二是通過人大監督政府生態責任履行情況，也就是人大的法律監督和工作監督。人大的法律監督是指人大監督政府對水環境法律法規的執行情況；人大的工作監督是指人大監督政府在工作中執行國家權力機關決定決議的情況。三是通過司法機關和檢察機關監督。司法機關和檢察機關對于政府在水環境治理中的違法案件進行處理，依法追究政府工作人員的治水責任。四是中國共產黨的監督。中國共產黨作為執政黨，可以通過黨紀、黨章等來監督政府官員的生態行為。五是政協監督。政協部門可以通過參加政府機構組織的各種水環境治理會議，提出治理水環境的建設性意見，并通過建議、批評等方式對國家機關及其工作人員的生態治理工作進行監督。六是通過公眾輿論及大眾傳媒來監督。這種監督沒有強制效力，應建立系統全面的舉報制度，積極鼓勵民眾舉報水污染事件，同時借助各類媒體及時曝光各種破壞水環境的事件，督促政府部門積極踐行生態責任。

（五） 全社會的生態文化建設

從某種意義上來說，水環境危機可以視為價值觀危機，即人們生態倫理道德的缺失，所以政府要重視加大生態文明教育步伐，培育公民的生態文明意識。一要重視運用宣傳手段，充分利用傳統媒介（廣播、電視、報紙、雜志等）和新媒體（微博、微信、博客、數字媒體等）多角度、全方位地廣泛宣傳各類水環境保護方面的知識，使公眾深刻認識到水環境保護的必要性、重要性、迫切性，進而積極參與形式多樣的水環境保護活動。二要將生態倫理知識教育貫穿于整個國民教育體系，“強化生態倫理教育，積極培植全民生態意識，強化生態文明意識啟蒙和教育，成為內在推動綠色生態治理取得根本突破和質的飛躍的基礎性工程”[14]，不論教師、家長還是各年齡段的學生，以幫助民眾在學習、生活抑或工作中養成環保的良好習慣。三要倡導“與經濟發展水平、與個人收入水平相一致”并且以節儉為主的適度消費，以及綠色消費（“綠色消費是指以滿足生態需要出發，以有益健康和保護生態環境為基本內涵，符合人的健康和環境保護標準的各種消費行為和消費方式的統稱”[15]），以此來優化公民的生活方式、更新公民的生活消費觀念，并最終建立與生態環境保護相一致的價值觀體系。

四、結語

總之，水環境治理工作離不開政府作用的發揮。過去，各級政府在水環境生態保護方面做了大量的工作，并且也取得了一些成績，但是水環境污染問題并未得到徹底根治，這與政府自身和民眾的要求還有較大距離。故而，政府應該抓住21世紀頭20年這個重大戰略機遇期，強化自身責任，勇于面對困難，以更大的信心、決心構建生態責任型政府，切實推動我國水環境治理生態文明的發展。

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責任編輯：劉遺倫