美國企業家對商業航天政策的思考

俞盈帆/編譯

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美國企業家對商業航天政策的思考

隨著商業航天的繁榮，美國航天業界已經提出了“航天復興”的理念，并有國會議員提出制定《航天復興法》。美國航天業界對此也有著自己的看法，希望政府監管機構能夠順應形勢，不斷調整監管政策和制度。美國行星實驗室公司（Planet Labs）是一家新興商業遙感企業，公司創始人之一的羅比·斯欽勒和政府事務辦公室主任理查德·B·樂士納為此專門在《空間新聞》網站上撰文提出了自己的看法。

以往，美國政策法規和監管機構的名聲往往不好。但現在，多數航天產業不僅認識到監管機構的監管在確保國家安全方面所起的作用，而且還意識到在落實監管權方面應當保持平衡，使之不會妨礙美國在全球市場上取得成功。在航天復興的意義上，新技術首先是由市場而不是國家安全驅動的，而且數以億計美元的私人資本正在投入這一具有獨特監管制度的工業。所以，有必要花一點時間重新審視政府應當根據什么原則來制定監管航天產業的具體規則，而且還可能會改變地理信息世界的監管理念。

在討論航天產業復興的語境中，需要一種更能靈活應變的監管制度，需要具有洞察力（insight）、監管能力（oversight）和前瞻性（foresight）的監管環境。

美國商務部負責監管商業遙感產業，具體監管工作由美國國家海洋和大氣管理局（NOAA）執行。受航天產業復興的影響，來自新創企業的新航天任務、新傳感器和新任務架構的申請量大幅度增加。根據NOAA衛星和信息服務（NESDIS）網站的數據（更新到2015年6月），2010-2015年，NOAA共處理并發放了46項申請，而在1996-2010年只有20項。這還僅僅是NOAA商業遙感監管事務辦公室工作量的一部分，這個部門其他監管領域的業務量也有類似的增長。

在管理工作大幅度增加的這段時間里，NOAA 在2014年牽頭實施了一個跨政府部門的流程來調整監管限制，以盡量提高允許銷售的遙感圖像空間分辨率，使商業衛星運營商可以銷售地面像元分辨率達到25cm的圖像。NOAA商業遙感咨詢委員會（ACCRES）是這次調整的主要發起單位，這是因為當時的分辨率限制措施已經使美國產業界的國際競爭力面臨危險。

在此政策變化后，資深政府官員們認識到，強調提高分辨率限制的手段來管理航天產業是一種低效率的管控，實際上限制了技術進步，因此應當立即廢除有關的不合理政策。2014年下半年，NOAA作為政府各有關部門的全權代表，與美國商業遙感運營商共同討論“快門控制權”或“調整管控行動”的意義。他們提出的問題涉及技術運行、空間和地面段、信息技術安全、商業模式等。業界當時認為，這將是長期對話機制的開端，要用幾年時間才能形成固定模式。

到了2014年秋天，政府和業界之間的伙伴關系向前邁出了堅實的一步。監管環境向前邁上了新臺階，不僅僅承擔審批和監管職責，而且正在建設一種有洞察力和前瞻性的能力。洞察力對于監管機構來說，要求具備更加細節化、更加細致入微的理解能力，并對私營部門的能力、計劃、市場定位有正確的評估；前瞻性對于監管機構來說，是充分利用洞察力更好地認識、評估和建模未來環境，更好地理解監管行為對私營部門的潛在影響，最終目的是學會如何持續適應產業的發展。

同時具備監管能力、洞察力和前瞻性的綜合能力，應當成為全面性的指導方針，以此來建立監管環境，有利于航天產業復興，使政府在緊急、必要情況下繼續擁有保護國家安全的手段。但從長遠來說，它還必須使政府對如下事實具備信心：既能確保美國成為世界上最適合投資和創新的市場，也能長期保護美國的國家安全。

雖然2014年啟動的進程開了一個好頭，但此后卻沒有顯著的后續措施或同樣重大的第二步來持續推動這一進程，但實際上還發生了一些倒退。或許這是因為大量增加的新申請造成了監管負擔，也許是因為配備給這個重要政府職責的人手不足。但2015年秋天，商業遙感運營商們從NOAA那里得到通知，衛星圖像分辨率的新限制已經生效。與往年不同的是，2015年的限制政策既沒有經過咨詢過程，也沒有任何預先通知，更沒有咨詢業界是否會產生哪些潛在影響。這種運行模式將會對未來的操作造成永久性的改變。

衛星運營商們對NOAA這一新限制的主要意見是：NOAA沒有經過任何咨詢流程就匆匆做出了決定。但是就在運營商感到某種絕望之際，卻又收到了NOAA的信件，聲稱限制政策“暫停執行”。截至作者發表這篇文章之前，這些政策仍然在接受審查。

隨著技術發展方向的不斷變化，相關煩惱還會繼續增加，政府和市場都需要去適應。但2014年和2015年兩個秋天的情況形成了強烈的對比，因為它們表現了政府如何行使職責的不同觀點，也揭示出政府對于將采取哪一條道路前進有著一些不確定性。一條道路是只注重監管：政府向業界發號施令，業界只能服從。需要指出的是，考慮到業界已經和美國政府緊密合作了20年以上，業界習慣了服從并將繼續服從。另外一條道路就是與業界建立伙伴關系，兼備洞察力、監管能力和前瞻性，這對各方面都將產生良好的結果。

前一條道路有歷史淵源，且得到充分理解，可能是容易接受的。但這種監管方式無法復制到國際上，也不會造成因國際競爭而帶來的負擔，因為那種競爭早就不存在了。

第二條道路需要一定時間，也存在不確定性，對所有參與者來說都有些不適。但這有可能使美國建立一種與世界其他國家政府都不同的政策，使之成為全球典范，允許并吸引企業家及國際企業通過這個靈活應變的監管機制來取得商業航天經營的許可證。

2014年秋天的行為可能是美國政府采取新立場的開始，有跡象表明，事態會繼續沿著這條道路發展。其中一個跡象是2015年通過的《美國商業航天發射競爭法案》，讓人們多年來第一次對商業遙感衛星監管流程加以關注。2016年，美國國會繼續保持對商業航天機會的討論，國會議員吉姆 布里登斯汀（Jim Bridenstine）聲稱，他打算提交美國航天復興法案，并繼續推動國會討論這個獨特的議題。另一個跡象是奧巴馬總統在2017財年預算中提出，要為NOAA的兩個辦公室（一是商業遙感監管事務辦公室，另一個是商業航天辦公室）增加預算。這些機構長期以來撥款不足，但在當前的預算緊縮環境中，他們能夠受到這樣的重視是令人鼓舞的。這意味著政府把強大、積極創新的商業航天視為確保國家安全的基礎。

我們強烈建議撥款和監管職能要逐步向兼備洞察力、監管能力和前瞻性的方向發展。首先我們建議政府應成為鼓勵航天產業復興的早期客戶，但這對創造一個新的產業是不夠的。我們需要這種監管環境：有恰當的人力配備，能施加影響來鼓勵這個戰略性、不斷變化的新產業健康發展，并帶來新的利益。

俞盈帆/編譯

The Thinking of American Entrepreneurs on Commercial Space Policy