培育水運業第三方機構是重塑政企關系的核心

交通運輸部水運科學研究院 研究員、經濟學博士

政府與企業的關系是市場經濟中的永恒主題,水運市場也是如此。水運市場中到底應該由國企供給還是民企抑或外企來供給,長期以來就是一個充滿爭議的話題。市場中充滿了欺詐、不正當競爭和壟斷,看似確有強化市場監管的客觀需要,但簡政放權背景下的政府在監管資源和監管能力上又力不從心,新時期政府與企業的關系應當通過怎樣的體制機制來彌合?《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》(國發〔2014〕20號)提出“社會共治”的基本原則,意在發揮行業協會等第三方機構的作用。《交通運輸部關于全面深化交通運輸改革的意見》(交政研發〔2014〕242號)中也提出,把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為交通運輸重大行政決策必經程序,這同樣需要發揮第三方機構的作用。

何謂第三方機構?

第三方機構即為一般所說的非政府組織或者非政府機構。第三方機構是政府和企業之外的第三部門,是指依法成立的從事非營利性活動,滿足公益性和志愿性要求,具有不同程度的獨立性和自治性的正式組織,包括行業組織、慈善性機構、學術團體、社區組織、公民互助組織、非營利性咨詢服務組織等。對第三方機構的定義,不同的國家有不同的稱謂或相關術語,如“第三部門”、“非營利組織”、“獨立部門”、“慈善組織”、“公民社會組織”、“民間組織”等。在我國,伴隨著政治民主化和市場經濟體制的不斷完善,第三方機構作為一個新的資源配置的主體而出現,并有效地彌補了政府和企業這兩種主要的資源配置主體的不足。

行業協會如何在水運治理中發揮作用

傳統上,行業協會的“二政府”色彩濃厚,習慣依附于政府部門并利用其特權形式開展工作,履行職能時重管理輕服務,以管理者身份自居,官本位現象普遍存在。

新形勢下,行業協會的職能將體現在:

縱向溝通與橫向協調。作為行業利益代表的行業協會,通過縱向溝通和橫向協調,為參與政策博弈提供了很好的機制。一方面,通過行業協會這一中介,企業與政府之間得以進行充分溝通。行業協會可以代表本行業迅速地把利益訴求和權利主張傳遞到政府決策過程之中,同時也把政府決策過程中的信息反饋給會員企業,從而架起國家與企業的溝通橋梁。另一方面,通過行業協會,協會成員之間可以進行利益協調。面對不同成員之間的利益矛盾和意見分歧,行業協會能夠以其組織的力量,進行互諒互讓、放眼全局的自我協商和化解,從而促進自覺、穩定的行業秩序形成。

利益聚合與表達。企業的利益訴求和愿望是行業政策制定的重要依據。但是,單個企業在特定政策問題上的意見往往是分散的、模糊的,有時甚至是情緒化的。由于政策制定者了解的信息有限,而且許多信息在傳遞過程中發生變化。通過行業協會向政策制定者轉達由內部各成員經過討論而形成的明確的、一致的行業意見,從而形成明確的利益信息轉達給政府,促使政府職能部門將相關問題盡快納入政策議程。2016年4月,全國中小航運企業聯盟籌備第二次預備會議在安徽省六安市召開,表明中小航運企業也有意愿通過自己的組織來發聲。

規則建立與自律。行業規則不同于具有強制性的行業法律法規,是法律法規的重要基礎和有力補充。通過由所有會員參與制修訂的行業技術標準和服務標準就是行業在市場中運行的基本規則,行業協會自身的強制力能夠很大程度上減輕政府市場監管的任務,從而構筑新時期行業市場秩序的新架構。從我國標準制定的體制機制來看,與國際上通行的慣例不同,總體上呈現“由上至下”的特征。對于行業的規則,如果行業自律能夠做到的,通過行業協會和相關企業“由下至上”制定標準,更能夠契合行業技術發展的動向,更容易滿足用戶的需求,也摒棄了“為標準而做標準”的資源浪費,減輕政府的財政負擔。

承接部分政府轉移的職能。政府從過多的直接干預中逐漸退出,將過去的一部分職能過渡給行業協會,比如部分審批職能變為備案后交給行業協會辦理,有助于協會獲得行業更為全面的信息,更好地為行業服務。政府從具體的事務性工作中抽身而出,更有利于其騰出時間在長遠發展、市場監管、政策制定等重要領域發揮作用。政府通過購買服務的方式獲得行業協會的服務,使得政府從日常的繁忙事務中分離,也可減少“尋租”的機會,讓政府擺脫“尋租”的嫌疑。而且,只要購買服務能夠做到多主體參與,相對于以往用公務員來完成這樣的任務更為經濟。

航運交易所如何在水運治理中發揮作用

觀察航運交易所的作用,需要追溯到波羅的海航運交易所的歷史。波羅的海交易所的歷史可以追溯到250年前,其本來是匯聚從事海運貨物至波羅的海諸國或波羅的語系的商人的咖啡館。1970至1990年的通訊革命,使波交所面對新的挑戰。1985年,波交所推出了世界上第一個貨運運費指數期貨市場,目的是減少運費波動給船東和租船人帶來的風險,波羅的海運價指數誕生。1988年后,波交所將貨運指數期貨交易業務全部劃歸“波羅的海期貨協會”(Baltic Futures Association)。從此,波交所完成了從航運交易市場向航運交易信息提供者的重大轉變。

我國最早的航運交易所是上海航運交易所,是經國務院批準、由交通運輸部和上海市人民政府共同組建,于1996年11月28日成立的我國唯一一家國家級航運交易所。近些年配合上海“兩個中心”建設,在中國出口集裝箱價格指數及其衍生品上做出了開創性和探索性的工作。其他各地的航交所一般是依托交通運輸部發布的《船舶交易管理規定》、以船舶交易為基礎而成立的,后來各地建設航運中心,相應地航交所承載了部分政府所賦予的職能,并滿足部分市場需求,其功能得到了逐步的充實。

新時期在政府轉變職能的大背景下,航運交易所的功能主要是:

交易服務。航交所更大程度上是企業,而不是政府的附屬機構。因為從事的是交易服務,具有中介服務的性質,因此可將其看作第三方機構。新時期航交所必須抓緊形成自身的新商業模式,而不僅僅局限在曾經的船代、貨代、船舶交易等傳統業務上。航交所的新商業模式更大程度上應該以企業信譽背書,而不是目前以政府信譽背書。新的商業模式,可能類似航運電商所構建的平臺。讓盡量多的航運業務通過航交所所構建的平臺或通道,在此過程中提供交易的信息服務、鑒證服務,并搭載法律仲裁服務、金融保險服務等。

市場晴雨表。該項功能建立在是否能夠搭建讓更多航運主體參與的商業模式。更多主體的參與才能囊括更大范圍的服務對象,形成具有代表性的數據樣本,航運交易過程中產生的大數據才具有分析價值。這樣的大數據一方面可以作為航交所進一步提高客戶服務的基礎性條件,對大數據的深入挖掘將探索出客戶更深層次的需求,進而能夠靶向性地改善服務;另一方面,沉淀的大數據也可以產生相應的航運指數,用以表征市場狀態和市場行為,為政府的宏觀決策服務。

平臺服務。與淘寶對網上交易的促進作用相似,航交所所建立的商業模式本身就具有降低交易雙方信息不對稱的作用,其交易機制可以從第三方鑒證的方式構建交易的互信,從而彌補政府所構建的市場征信體系的不足。航運市場所出現的部分問題,也會因為航交所所建立的交易機制得到克服。作為第三方機構,航交所的存在會降低政府市場監管的難度,釋放政府的監管資源,提升市場的公平公正。

航運交易所所從事的業務,不要去搶航運經紀人的生意,不要試圖承攬政府的監管角色,應當把眼光放在如何促進航運交易過程中的信息透明和交易公平上,起到航運交易的中介服務角色,建立類似于航運業務的淘寶應當是航運交易所的發展方向。

研究機構如何在水運治理中發揮作用

研究機構的功能可以分為兩類,第一類是技術研究和企業咨詢,第二類是智庫。對于企業的技術創新和企業咨詢,需要研究機構的“外腦”。企業尋找“外腦”的目的是:市場的變化增加了企業家決策的難度,需“外腦”助力,企業家自身的素質需“外腦”優化,管理的科學化需“外腦”規范,企業發展的關鍵時刻需“外腦”把關,企業家事務纏身需“外腦”幫忙,換個角度看問題需“外腦”參謀,防決策主觀片面需“外腦”平衡。當本公司研究設計人員太忙,不能使他們總是進行超負荷工作,故需要外部幫助;當公司內部對一件工作意見不一致,無法進行評定,經理和經營人員互不信任,這時需要外部咨詢,聽取比較客觀、不帶偏見、沒有顧忌的意見,以便再審慎地決策;當一項工作需要在公司內部匿名保密地進行時,一般利用咨詢服務更為方便;當需要開辟一個新市場,而本公司從未經營過,需要利用咨詢公司的幫助。

當前,政府政策制定過程中已經將研究機構、行業協會納入,但未來還需進一步發揮相關機構的作用,讓行業政策的推進以及制度的演進真正具有現實性和可操作性。技術研究為企業服務,智庫則為政府和社會公正、正義服務。傳統的研究機構雖然也承擔部分政府政策制度的相關研究,但研究機構作為智庫的自覺性、獨立性、中立性作為還遠未實現。未來的行業智庫需要在如下幾個方面提升:

咨政。當下中國利益分化嚴重,水運行業的利益格局也紛繁復雜,既包含行業內的利益相關者,還包括與其他運輸方式之間的利益博弈,還會牽涉經濟社會的其他方方面面的內容,任何政策的出臺都顯得異常艱難,稍有不慎,就會廣受爭議。因此,行業新型智庫與行業決策者之間關系,不能只是簡單的咨詢與顧問,而應存在多元反復的互動。行業新型智庫,應該充分介入到政策制定的前端程序(如調研、意見征集、方案設計等)、中期建言(通過內參、研究報告等形式設計政策框架)、后期完善(包括評估、完善及應對社會輿論)等所有過程。

啟民。當前多元化社會的特征是“信號太多”以及“擴音太大”,理性的信號源在擴散、傳播之中變亂、變雜或者被淹沒,進而引致了非理性的羊群效應。在這樣的背景下,亟需智庫學者向社會發出理性的聲音,以更高的姿態、更為全面的視角、更為中立的角色分析相關的事件,讓社會上的“民粹”聲音消弭于無形。在訴求多元化的輿論環境下,行業新型智庫在行業的功能定位不能只滿足于內部建言,而應起到政府決策層與社會輿論之間矛盾化解與協商溝通渠道的作用。智庫學者應善于以通俗易懂的文字語言,貼近大眾的溝通技巧,通過出版論著、發表評論、接受采訪等各種方式,對社會公眾進行政策的解讀、普及,也應從社會公眾的角度向決策者反映下一步訴求。

伐謀。《孫子兵法·謀攻篇》言:“上兵伐謀,其次伐交,其次伐兵,其下攻城。”國際競爭日益激烈,一流智庫既要從事社會政策研究,還應廣泛介入到全球事務中,如價值傳播、結交國外精英等公共外交事務,在全球層面研究、設計與推動本國對外戰略,將本國利益鏈條縱深延展至全球各個角落。中國的“一帶一路”倡議也需要智庫學者積極參與,并以中肯的研究和分析發出中方的聲音,讓大眾不僅僅聽到“新聞聯播”的“贊歌”,還應有國外媒體及機構的集體“唱衰”。

孕才。行業新型智庫不能重復過去聽從官員指令的慣性,而應當擔負起培訓各級政府官員和國企高管的重任,促進人才的全面社會交往與思考能力的提升,為國家發展提供了大量的高端人才儲備以及政府職位的選擇空間。中共十八屆三中全會《決定》提出“推進干部能上能下、能進能出”。因此,可以鼓勵和安排行業主管部門的官員到行業智庫工作,或從智庫挑選精英。行業智庫應為水運治理現代化培養足夠多的后備精英。