核應(yīng)急軍民融合發(fā)展基本理論探析

劉洪順

核應(yīng)急軍民融合發(fā)展基本理論探析

劉洪順

內(nèi)容提要：核應(yīng)急是軍民融合發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域。新形勢下推動核應(yīng)急軍民融合發(fā)展，首先要厘清核應(yīng)急軍民融合發(fā)展的基本內(nèi)涵、構(gòu)成要素、運(yùn)行機(jī)理等基本理論問題，為核應(yīng)急軍民融合發(fā)展夯實(shí)理論基礎(chǔ)，不斷提高建設(shè)效益和發(fā)展水平。

軍民融合核應(yīng)急基本理論

作者：劉洪順，軍事科學(xué)院軍隊(duì)建設(shè)研究部助理研究員，海軍中校

新形勢下破解制約核應(yīng)急軍民融合發(fā)展的重（難）點(diǎn)問題，形成全要素、多領(lǐng)域、高效益的軍民融合發(fā)展格局，要求我們從理論上研究清楚核應(yīng)急軍民融合發(fā)展的基本內(nèi)涵、構(gòu)成要素、運(yùn)行機(jī)理等問題，這樣才能使核應(yīng)急軍民融合發(fā)展突出重點(diǎn)，遵循基本規(guī)律，明確努力方向，提高建設(shè)成效。

一、核應(yīng)急軍民融合發(fā)展的基本內(nèi)涵

應(yīng)急，基本詞義是“應(yīng)付迫切的需要”。本文所指的應(yīng)急，有應(yīng)急管理之義。應(yīng)急管理最早可追溯到19世紀(jì)初的美國。1803年，美國會通過《火災(zāi)救助法案》，首次確定聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)幫助遭受毀滅性火災(zāi)的城鎮(zhèn)進(jìn)行重建。政府對受災(zāi)城鎮(zhèn)的系列重建工作，即為應(yīng)急管理。隨著應(yīng)急管理實(shí)踐的發(fā)展，美聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局對應(yīng)急管理定義為“組織分析、規(guī)劃、決策和對可用資源的分配以實(shí)施對災(zāi)難影響的減除、準(zhǔn)備、應(yīng)對和恢復(fù)。其目標(biāo)是拯救生命，防止傷亡，保護(hù)財(cái)產(chǎn)和環(huán)境”1。過去，我國對應(yīng)急管理重視程度不夠，直到2003年“非典”爆發(fā)，才給予了應(yīng)有的關(guān)注，理論界也進(jìn)行了積極的探索。2012年我國在《國家核應(yīng)急預(yù)案》中明確指出，應(yīng)急管理是指需要立即采取某些超出正常工作程序的行動，以避免事故發(fā)生或減輕事故后果的狀態(tài)，有時也稱為緊急狀態(tài)；同時也泛指立即采取超出正常工作程序的行動。核應(yīng)急是應(yīng)急管理的重要內(nèi)容之一。2016年1月，我國在《中國的核應(yīng)急》白皮書中對核應(yīng)急進(jìn)行了定義：核應(yīng)急是為了控制核事故、緩解核事故、減輕核事故后果而采取的不同于正常秩序和正常工作程序的緊急行為，是政府主導(dǎo)、企業(yè)配合、各方協(xié)同、統(tǒng)一開展的應(yīng)急行動2。

核應(yīng)急軍民融合發(fā)展雖是個新名詞，但并不是新事物。我國核事業(yè)自誕生以來，走的就是一條核應(yīng)急軍民融合發(fā)展之路。根據(jù)核應(yīng)急的定義并結(jié)合學(xué)術(shù)界關(guān)于軍民融合概念的研究成果，我們認(rèn)為，核應(yīng)急軍民融合發(fā)展是指在維護(hù)國家核安全的總體目標(biāo)下，軍隊(duì)、地方政府、機(jī)構(gòu)組織等之間為提高核應(yīng)急能力，共同應(yīng)對核事故開展的一系列核應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置和應(yīng)急保障等工作。核應(yīng)急軍民融合發(fā)展從核心要求上講，在于建設(shè)要素一體化，即為了充分發(fā)揮軍地優(yōu)勢，打破現(xiàn)有管理體制、運(yùn)行機(jī)制、技術(shù)裝備、信息流通等方面界限，在技術(shù)、資源、人才、裝備、信息等方面實(shí)現(xiàn)軍民一體籌劃、一體共享、一體準(zhǔn)備、一體響應(yīng)，不斷提高建設(shè)效益，切實(shí)提高風(fēng)險(xiǎn)評估、評測預(yù)警、指揮決策、救援處置等核心能力，最大限度地控制和降低核事故后果與危害，保護(hù)人員和環(huán)境安全。核應(yīng)急軍民融合發(fā)展從工作內(nèi)容上講，主要包括軍民融合核應(yīng)急準(zhǔn)備、核應(yīng)急響應(yīng)、事故后恢復(fù)三部分。核應(yīng)急準(zhǔn)備，是為了更好地做好預(yù)防和應(yīng)急的準(zhǔn)備工作，是核應(yīng)急的重中之重，主要包括軍民融合核應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)指揮體制的建立完善、核應(yīng)急預(yù)案的統(tǒng)籌制訂、核應(yīng)急力量的統(tǒng)建共用、信息數(shù)據(jù)的軍地共享、裝備物資的一體籌劃、專業(yè)人才的聯(lián)合培養(yǎng)等工作。核應(yīng)急響應(yīng)，是核事故發(fā)生之后軍地之間為實(shí)施救援處置進(jìn)行的密切協(xié)作，主要是共同控制事態(tài)發(fā)展，聯(lián)合開展核事故救援，最大限度減少事故后果，保證人員和環(huán)境安全，對核事故進(jìn)行評估等。事故后恢復(fù)，主要包括場內(nèi)恢復(fù)行動和場外恢復(fù)行動。場內(nèi)恢復(fù)行動由營運(yùn)單位或涉核部隊(duì)核應(yīng)急組織負(fù)責(zé)；場外恢復(fù)行動由軍地有關(guān)部門共同負(fù)責(zé)；乏燃料運(yùn)輸或其他事故現(xiàn)場的恢復(fù)行動由營運(yùn)單位或涉核部隊(duì)負(fù)責(zé)。嚴(yán)重核事故的恢復(fù)行動，是長期復(fù)雜艱巨的工作，要求軍地之間做好人力、物資等各方面的長遠(yuǎn)打算和持續(xù)投入。

二、核應(yīng)急軍民融合發(fā)展的構(gòu)成要素

根據(jù)核事業(yè)的工作性質(zhì)和核應(yīng)急工作的特點(diǎn)，核應(yīng)急軍民融合發(fā)展的構(gòu)成要素主要包括：核應(yīng)急預(yù)案體系、核應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)指揮體系、核應(yīng)急工作運(yùn)行機(jī)制、核應(yīng)急法規(guī)制度體系、核應(yīng)急力量體系、核應(yīng)急人才培養(yǎng)體系和核應(yīng)急融合文化體系等。

核應(yīng)急預(yù)案體系。核應(yīng)急預(yù)案是核應(yīng)急理念的載體和核應(yīng)急管理的龍頭。《國家核應(yīng)急預(yù)案》是中央政府應(yīng)對處置核事故預(yù)先制定的工作方案。國家核應(yīng)急協(xié)調(diào)委員會各成員單位、各級核應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)等以《國家核應(yīng)急預(yù)案》為綱領(lǐng)，根據(jù)各自工作實(shí)際制定本級預(yù)案，編制修訂各類相關(guān)預(yù)案（計(jì)劃），不斷提升預(yù)案及執(zhí)行程序的針對性和可操作性。各級負(fù)責(zé)核應(yīng)急預(yù)案管理，監(jiān)督指導(dǎo)下級制定各子級核應(yīng)急預(yù)案，確保各預(yù)案之間內(nèi)容完備、結(jié)構(gòu)完善、銜接緊密，各核應(yīng)急預(yù)案之間建立順暢的工作接口，形成軍地配套銜接的核應(yīng)急預(yù)案體系。

核應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)指揮體系。核應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)指揮體系是核應(yīng)急軍民融合發(fā)展的核心，主要解決核應(yīng)急軍民融合由誰來推動、由誰來組織、怎樣指揮等問題。目前，我國地方核事故應(yīng)急體制實(shí)行的是國家、地方和營運(yùn)單位三級應(yīng)急指揮體系，軍隊(duì)核事故應(yīng)急體制實(shí)行的是軍委機(jī)關(guān)——海軍/火箭軍——海軍艦隊(duì)/火箭軍基地——涉核部隊(duì)四級應(yīng)急指揮體系。理想的軍民融合核應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)指揮體系，應(yīng)有權(quán)威的指揮員對軍地進(jìn)行高效指揮，有頂層的規(guī)劃部門進(jìn)行科學(xué)統(tǒng)籌，有專門的協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)，有專職的部門成員執(zhí)行決策，有專業(yè)的評估檢查機(jī)構(gòu)進(jìn)行督查考核，各級職責(zé)明晰、各負(fù)其責(zé)。

核應(yīng)急工作運(yùn)行機(jī)制。核應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)指揮體系確立之后，還需建立健全軍民融合核應(yīng)急工作運(yùn)行機(jī)制，以確保國家主導(dǎo)、需求牽引、市場運(yùn)作的要求落到實(shí)處。核應(yīng)急工作運(yùn)行機(jī)制是在國家核應(yīng)急協(xié)調(diào)委員會領(lǐng)導(dǎo)下，在軍地之間構(gòu)建一套完整的協(xié)調(diào)工作機(jī)制，主要包括監(jiān)測預(yù)警、信息共享、決策指揮、行動響應(yīng)、信息發(fā)布、善后恢復(fù)、調(diào)查評估、應(yīng)急補(bǔ)償、應(yīng)急演練等機(jī)制。這些機(jī)制之間，既有區(qū)別又緊密聯(lián)系，相互補(bǔ)充、環(huán)環(huán)相扣，哪一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會影響到其他環(huán)節(jié)，甚至整個機(jī)制的運(yùn)行。只有建立起全方位、系統(tǒng)化的軍地協(xié)作運(yùn)行機(jī)制，才能不斷提高核應(yīng)急軍民融合發(fā)展水平。

核應(yīng)急法規(guī)制度體系。核應(yīng)急法規(guī)制度體系是核應(yīng)急軍民融合發(fā)展的根本保障。主要是在國家、軍隊(duì)頒布的核應(yīng)急方面的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定中，涉及深入推進(jìn)和規(guī)范軍民融合的相關(guān)條款；國家和軍隊(duì)有關(guān)部門審查批準(zhǔn)的安全分析報(bào)告、應(yīng)急計(jì)劃、環(huán)評報(bào)告（含嚴(yán)重事故后果分析）中，涉及軍民融合建設(shè)評估計(jì)劃等相關(guān)內(nèi)容；應(yīng)急總指揮審查批準(zhǔn)的應(yīng)急行動小組應(yīng)急響應(yīng)執(zhí)行程序和其他相關(guān)文件中，涉及軍民聯(lián)合應(yīng)急行動的相關(guān)規(guī)定。制定系統(tǒng)完備、銜接配套、有效激勵的法規(guī)制度體系，能夠使核應(yīng)急軍民融合發(fā)展在法治化軌道上規(guī)范運(yùn)行。

核應(yīng)急力量體系。核應(yīng)急力量是核應(yīng)急工作的主體和核應(yīng)急能力的根本支撐。核應(yīng)急力量體系主要包括軍隊(duì)、地方的技術(shù)支持力量、后援力量和技術(shù)裝備等。如軍地應(yīng)急決策支持、輻射監(jiān)測、醫(yī)療救治、氣象服務(wù)、運(yùn)行評估、核設(shè)施操作維護(hù)、工程、運(yùn)輸、防化等力量，核應(yīng)急醫(yī)療、運(yùn)輸、水文氣象、信息、搜救等保障裝備物資，以及指揮信息系統(tǒng)、指揮室等硬件系統(tǒng)。只有打造規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)科學(xué)的核應(yīng)急力量體系，才能確保關(guān)鍵時刻沖得上去、真正管用。

核應(yīng)急人才培養(yǎng)體系。核應(yīng)急人才除了個別領(lǐng)域以外，多數(shù)在軍地之間具有很強(qiáng)的通用性。核應(yīng)急人才培養(yǎng)體系，涵蓋軍地之間的各種人才培養(yǎng)資源和培養(yǎng)機(jī)制，主要包括國家層面的軍地核應(yīng)急人才戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，培養(yǎng)軍地核應(yīng)急人才的政策制度，依托國民教育、軍隊(duì)院校、核工業(yè)集團(tuán)聯(lián)合培養(yǎng)的核應(yīng)急人才培訓(xùn)體系，核應(yīng)急專家人才技術(shù)交流機(jī)制等，有助于各培養(yǎng)主體之間相互補(bǔ)充、協(xié)同發(fā)展，打造結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)過硬的核應(yīng)急人才隊(duì)伍。

核應(yīng)急融合文化體系。文化具有基礎(chǔ)性、長遠(yuǎn)性，在潛移默化中能夠影響人的工作思維和工作方式。核應(yīng)急軍民融合文化體系，是軍隊(duì)和地方為做好核應(yīng)急工作，以維護(hù)公眾健康和環(huán)境安全為最終目標(biāo)，逐步達(dá)成共識并付諸實(shí)踐的價(jià)值觀和行為準(zhǔn)則。該體系以新的核安全觀為指導(dǎo)，把軍民融合的理念滲透到核應(yīng)急工作的各方面，形成軍民融合的工作習(xí)慣和行為自覺。主要包括決策層的軍民融合觀念、管理層的軍民融合態(tài)度和軍民融合思維、全員的軍民融合參與意識、軍地核應(yīng)急文化宣傳和輿論引導(dǎo)機(jī)制等。

三、核應(yīng)急軍民融合發(fā)展的基本機(jī)理

機(jī)理是帶有普遍性、可以作為其他規(guī)律的基礎(chǔ)規(guī)律，主要指系統(tǒng)結(jié)構(gòu)中各要素的內(nèi)在工作方式，以及各要素相互作用的運(yùn)行規(guī)則和基本原理。核應(yīng)急軍民融合發(fā)展的基本機(jī)理，不是各種要素的簡單堆砌和隨意拼湊，而是圍繞提高核應(yīng)急能力而產(chǎn)生的基本規(guī)律和運(yùn)行方式。

一是國家主導(dǎo)、軍地協(xié)同的應(yīng)急體制越完善，軍民融合核應(yīng)急工作就越深入。應(yīng)急管理模式從主輔關(guān)系來看主要分三種，政府為主、軍隊(duì)為輔，軍隊(duì)為主、政府為輔，軍隊(duì)獨(dú)立實(shí)施。核應(yīng)急工作是一個復(fù)雜的大系統(tǒng)，科技含量高、專業(yè)性強(qiáng)，僅僅依靠軍隊(duì)或地方力量來組織開展，很難取得重大突破和整體性進(jìn)展。世界涉核國家核應(yīng)急工作的一條基本經(jīng)驗(yàn)就是由國家對核應(yīng)急進(jìn)行主導(dǎo)推動，將軍地核應(yīng)急工作納入國家應(yīng)急體系之中，使核應(yīng)急建設(shè)成為國家總體建設(shè)的有機(jī)組成部分，成立專門組織對核應(yīng)急工作進(jìn)行規(guī)劃指導(dǎo)，從國家戰(zhàn)略和全局高度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃，由國家決策核應(yīng)急重大問題和指揮應(yīng)對重大核事故，在軍地之間建立專職的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不斷強(qiáng)化涉核部門的溝通配合，對軍地資源進(jìn)行科學(xué)整合，將軍地核事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、核應(yīng)急需求、核應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制等緊密結(jié)合起來，軍地相輔相成、互為支撐，實(shí)現(xiàn)軍地一體籌劃、一體發(fā)展、一體響應(yīng)。

二是軍民融合機(jī)制高效順暢，軍地核應(yīng)急溝通協(xié)調(diào)就好。軍隊(duì)核應(yīng)急系統(tǒng)和地方核應(yīng)急系統(tǒng)，共同組成國家核應(yīng)急系統(tǒng)。兩個系統(tǒng)的對接融合，一靠體制，二靠機(jī)制。如果在運(yùn)行機(jī)制上出現(xiàn)問題，就會大大降低國家核應(yīng)急系統(tǒng)的工作效能。核應(yīng)急軍民融合發(fā)展，需要牢固樹立“軍民一盤棋”思想，構(gòu)建和完善軍地一體、資源共享、聯(lián)合反應(yīng)的核應(yīng)急機(jī)制，軍地之間既各負(fù)其責(zé)，又加強(qiáng)溝通配合，在軍隊(duì)核應(yīng)急領(lǐng)域里實(shí)現(xiàn)民用效應(yīng)的最大化，在地方核應(yīng)急領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)國防效應(yīng)的最大化。如構(gòu)建軍地戰(zhàn)略統(tǒng)籌機(jī)制，能夠促進(jìn)軍地發(fā)展戰(zhàn)略的相互協(xié)調(diào)、緊密銜接；構(gòu)建軍地資源統(tǒng)籌機(jī)制，能夠科學(xué)配置資源，提高資源使用效益；構(gòu)建聯(lián)合演練機(jī)制，能夠使軍地核應(yīng)急工作配合更加緊密；改進(jìn)軍地核應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，能夠切實(shí)提高應(yīng)急響應(yīng)能力。

三是科學(xué)編配發(fā)展力量，才能不斷提高核應(yīng)急能力。結(jié)構(gòu)決定功能。一個國家的核應(yīng)急能力，既與它所擁有的核應(yīng)急力量規(guī)模有關(guān)，更與其結(jié)構(gòu)和編成緊密相關(guān)。一旦出現(xiàn)核事故，不僅要看多少力量能夠上得去，更要看究竟有多少力量真正管用，能不能形成整體合力，發(fā)揮出最大效能。在核應(yīng)急力量建設(shè)上，軍地之間應(yīng)堅(jiān)持縱深防御原則，各有側(cè)重、協(xié)同并進(jìn)，提高軍地在應(yīng)急監(jiān)測、應(yīng)急指揮、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急手段及能力編配上的融合度。通過科學(xué)編配和發(fā)展軍地力量，軍隊(duì)在有些力量建設(shè)上可以不自己鋪攤子，將非核心的核應(yīng)急職能交給地方核應(yīng)急力量，借助地方核應(yīng)急領(lǐng)域的核心能力（比如充分發(fā)揮專家技術(shù)力量的咨詢作用），為軍方提供最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，使軍隊(duì)集中有限資源發(fā)展核應(yīng)急核心能力，從整體上提高軍隊(duì)的核應(yīng)急水平。同時，根據(jù)核設(shè)施的布局、發(fā)展情況，以及可能出現(xiàn)的核應(yīng)急任務(wù)覆蓋地域、目標(biāo)任務(wù)、行動構(gòu)想等，統(tǒng)籌軍地核應(yīng)急力量的分布、規(guī)模和結(jié)構(gòu)編成，實(shí)現(xiàn)軍地核事故應(yīng)急力量建設(shè)科學(xué)布局、進(jìn)程同步和均衡發(fā)展。

四是標(biāo)準(zhǔn)化水平越高，越能推動軍民融合發(fā)展深度對接。技術(shù)裝備體系標(biāo)準(zhǔn)化水平的高低，在很大程度上決定了核應(yīng)急的質(zhì)量水平。核應(yīng)急工作除一些軍事專用技術(shù)之外，多數(shù)武器裝備采用的技術(shù)都具有軍民兩用性。特別是現(xiàn)代技術(shù)條件下，科學(xué)技術(shù)軍民兼容度不斷提高，核領(lǐng)域技術(shù)裝備的軍民兩用性也不斷增強(qiáng)。當(dāng)前，制約軍民融合技術(shù)裝備深度發(fā)展的關(guān)鍵問題，在于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、接口不一致等。技術(shù)裝備的標(biāo)準(zhǔn)化程度越高，軍地指揮體系和訓(xùn)練平臺就越統(tǒng)一，信息交換格式與聯(lián)通模式就越一致，軍地應(yīng)急力量融合度就越高，就能夠?qū)④姷胤稚⒌膽?yīng)急資源進(jìn)行科學(xué)有效整合，真正形成一體多能的核應(yīng)急體系。

五是信息化水平越高，越能推動核應(yīng)急工作精準(zhǔn)落地。收集、分析和傳播信息是應(yīng)急管理的基本任務(wù)和基礎(chǔ)工程。積極推進(jìn)信息時代的核應(yīng)急工作，只有在軍地之間構(gòu)建通用兼容的應(yīng)急指揮網(wǎng)絡(luò)、完善的核事故應(yīng)急報(bào)知系統(tǒng)、核應(yīng)急信息數(shù)據(jù)庫等，才能確保信息來源準(zhǔn)確、高效反饋共享，不斷提高核應(yīng)急工作宏觀籌劃、應(yīng)急指揮、建設(shè)管理、評估成效的精準(zhǔn)化水平。切實(shí)加強(qiáng)科學(xué)決策輔助系統(tǒng)建設(shè)，利用各種信息手段、無人機(jī)及衛(wèi)星系統(tǒng)等，對核事故進(jìn)行立體全面的偵察監(jiān)控，并將核事故態(tài)勢迅速上報(bào)決策機(jī)構(gòu)，使指揮機(jī)構(gòu)科學(xué)決策指揮和應(yīng)急處置，并根據(jù)審批權(quán)限和事故等級及時報(bào)知公眾，使軍地及時掌握核事故情況，切實(shí)提高響應(yīng)效率，穩(wěn)定公眾情緒，確保應(yīng)急處置有序有效進(jìn)行。

引文：

1.Emergency Management Institute，Independent Study Is230，Principles of Emergency Management，March，2003.

2.《中國的核應(yīng)急》，新華社，2016-01-27。

［1］習(xí)近平國防和軍隊(duì)建設(shè)重要論述選編（二）.北京：解放軍出版社，2015.

［2］中國的核應(yīng)急.新華社，2016-01-27.

［3］［美］國防部部長助理（核、化學(xué)與生物防務(wù)計(jì)劃）辦公室編著.李喆譯.核武器事故響應(yīng)程序手冊.北京：原子能出版社，2010.

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［5］路志強(qiáng)，張占軍.論現(xiàn)代戰(zhàn)爭制勝機(jī)理.北京：軍事科學(xué)出版社，2014.

（責(zé)任編輯：邱蜀林）

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ISSN1002-4484（2016）08-0014-04