網絡空間法規和標準體系研究

網絡空間法規和標準體系研究

童蘊河

內容提要：網絡空間法規和標準體系，集中凝煉網絡空間建設基本規律。預期規范網絡空間發展總體脈絡，既涵蓋國際網絡空間行為準則，又集成一國總體安全戰略和網絡空間軍事戰略，還囊括網絡空間國防和作戰力量建設運用的基本指導。

國防法制網絡空間立法研究

作者：童蘊河，軍事科學院軍隊建設研究部研究員，大校

進入全球信息化時代，網絡空間正在加速演變為戰略威懾與控制的新領域、意識形態斗爭的新平臺、維護經濟社會穩定的新陣地、信息化局部戰爭的新戰場，成為國家利益拓展的新疆域和國家安全的新邊疆。網絡空間不是法外之地，必須守秩序、講法治，必須通過網絡空間法制建設，維護好國家主權、安全和發展利益。

網絡空間法規和標準體系的基本構成

網絡空間法規和標準體系，集中凝煉網絡空間建設基本規律。預期規范網絡空間發展總體脈絡，既涵蓋國際網絡空間行為準則，又集成一國總體安全戰略和網絡空間軍事戰略，還囊括網絡空間國防和作戰力量建設運用的基本指導。

（一）網絡空間法規體系

1.平等互信的國際法規體系。以相互尊重、平等互利為基礎，著眼構建聯合國框架下的和平、安全、開放、合作的網絡空間，立足緩解和化解矛盾。一是形成國際互聯網資源統一管理格局，二是確立國家網絡主權的法理依據，三是明晰網絡空間沖突狀態及危害界定，四是限制網絡空間行為和手段，五是區分網絡空間軍事目標，六是明確網絡空間合法自衛權限，七是明確保護網絡中立國及其網絡義務。

2.科學完備的國家法規體系。著眼塑造國家網絡安全環境、支撐國家戰略博弈，提高網絡資源利用與保護能力，加快形成完備的發展戰略和法規制度。一是明確網絡空間安全行動的戰略支撐地位，形成軍地雙方維護國家網絡空間安全的任務職責、組織協調機制；二是明確國家網絡安全的戰略利益底線和信息基礎設施保護，形成戰略信息資源統籌配置的配套法規制度；三是明確網絡空間行為法律責任和涉網行動法律邊界，實現網絡國防安全與網絡總體安全的融合并軌；四是修訂完善與網絡空間法律法規相沖突的現行刑事、行政和民事法規，塑造合利、開放、安全、自由的網絡空間。

3.可靠實用的軍事法規體系。以提高網絡空間作戰體系作戰能力為牽引，側重于制訂我軍網絡空間作戰發展戰略、發展路線、建設目標。針對威脅態勢演變，制訂和修訂網絡空間威脅評估、重大任務、關鍵技術研發等相關的法規和指導性文件，為推動我軍網絡空間作戰融入聯合，規范整體建設，提升體系作戰能力提供法規制度保證。針對網絡空間“現實威脅”和“潛在威脅”，制訂易理解、可操作的實施細則、工作流程、操作規范，通過法規施以行為約束和進程管控，確保網絡空間作戰部（分）隊熟知規程，提高網絡空間作戰部（分）隊的反應能力。

（二）網絡空間標準體系

發達國家技術標準體系引領創新網絡空間的實踐表明，網絡空間標準體系需要核心信息技術支撐、需要強勁的自主創新能力、需要完全自主知識產權的技術和裝備體系。要加緊完善出臺關鍵信息基礎設施保護、通信安全、國家信息安全審查、網絡監控、互聯網信息服務管理、數據跨境流動、軍隊網絡信息安全等制度，強力推行信息安全標準，積極扶持網絡空間安全技術研發，大力推動信息安全產業發展，盡早實現網絡空間安全標準化、計算機事件響應機制科學化、防御新技術研發系列化、網絡安全演習常態化。

網絡空間法規和標準體系的總體設計

維護網絡安全秩序、保障網絡權利自由、共享網絡空間文明，是構建網絡空間法規和標準體系的核心要義和基本遵循。加強體系建設戰略發展，是當前和今后一個時期網絡空間規制的重要圖景。

（一）建設目標

網絡空間法規和標準體系建設，以維護國家網絡安全為核心，以建設和平、安全、開放、合作的網絡空間為動力，以貫徹國家網絡國防需求為牽引，以服務軍事斗爭準備為抓手，突出國家戰略規劃、頂層法規設計、軍事法規支撐，確保符合國情、適應軍情、接軌國際、體系開放、銜接配套。通過加快建設發展，明確網絡空間軍事使命，整體發揮網絡空間作戰效能；劃定網絡空間行動邊界，確保網絡空間行動正當合法；規范網絡空間建設活動，實現網絡空間安全有序；理順網絡空間內外關系，強化網絡空間國防戰略支撐；牽引網絡空間多域多層安全，確保網絡空間環境穩定繁榮。

（二）建設任務

積極推動國際網絡空間法規和標準建設。網絡安全在國際安全中的敏感性突出性，對國際社會盡早共同制定網絡空間國際行為準則提出了緊迫要求。中國作為世界網絡大國和國際正義重要力量，有責任在網絡空間國際規制中推行自己的看法和主張。①聯合國統一管理和分配使用網絡空間資源，將互聯網數字地址和域名服務資源這些全人類社會共同財產，賦予恰當的國際合法地位，建立相關司法監督機構，保證機構的獨立性和資源管理政策的公正性。②細化國家網絡空間主權法理依據，依照國際法原則和國際技術公約，明確網絡空間國家主權，豐富不干涉內政原則內涵，尊重主權國電信業務獨立權。③界定網絡空間作戰起始狀態及危害，針對網絡空間特性及網絡空間作戰可能對國家經濟、政治的影響，在彌補《聯合國憲章》和《關于戰爭開始的公約》缺陷基礎上，以《加強國際關系上不使用武力或進行武力威脅原則的效力宣言》為基本依據，確立網絡空間安全原則，明確網絡空間作戰狀態，區分網絡空間作戰行動，禁止“先發制人”網絡打擊，避免網絡空間作戰升級。④限制網絡空間作戰行為和手段，針對網絡攻擊手段和病毒武器的影響范圍、毀傷程度、持續時間等，仿照借鑒《武裝沖突法》《不擴散核武器公約》，對網絡戰武器加以嚴格監管，強制有關國家削減網絡攻擊性武器研發。⑤區分網絡空間作戰目標，依循戰爭法則中的軍事必要性、區別對待和均衡性原則，參照國際相關公約章程條款，對網絡空間作戰的作戰空間和目標予以限制，各國向聯合國報備非軍事類網絡目標，并組織劃定“網絡安全區”“禁止攻擊區”“限制攻擊區”。⑥明確網絡空間作戰合法自衛權，為防止受網絡攻擊國在自衛必要性判斷上過于主觀，進而防止可能濫用自衛權并對其他主權國家造成侵犯，將國際法有關單獨或集體自衛權的規定，在聯合國憲章基礎上延伸解釋和重新界定。⑦明確中立國的網絡建設、管理、保護等方面的權利義務，即根據聯合國關于把通過中立國網絡迂回傳輸攻擊等同侵犯中立國之規定，著眼網絡空間具有的通道和資源承載功能，依照相關國際公約，規范中立國的權利義務。

加快推進國家網絡空間法規和標準建設。著眼維護網絡空間主權和國家安全，促進經濟社會信息化健康發展，必須加強網絡安全與信息化法制建設，不斷完善網絡安全法律法規。一是加快制定信息化基本法律。實現信息化法律關系主要依靠基本法律支撐的結構性改變；加快修改與廢止過時法律法規，提高信息化立法質量，推動信息化立法不斷完善。二是優化信息化執法體制與機制。改革完善信息化執法體制，推進政府職能整合，著力解決執法權交叉、執法權限模糊、管轄權不明確等問題；加大違法行為的法律責任，改變違法成本過低現象；建立快速處理各類爭議的行政執法與司法裁判程序，迅速處理與處置各種法律爭議問題；充分利用市場機制、司法執法、信息披露等多元化裁量方式，處理好行政執法與刑事執法的有效銜接，提高執法效果，形成執法合力；大力培育行業自律等社會治理機制，形成網絡社會多元治理格局。三是加強信息化執法能力建設。加強現行法律在信息環境下的立法、執法與司法解釋，充分利用好現有立法資源；加強對國家機關工作人員信息化知識培養與教育，培養復合型人才，提高信息化應用能力；推廣負面清單管理方式，將不增設新的行政許可或其他事前管理機制作為電子商務的基本原則，為互聯網產業與電子商務發展提供寬松的制度環境；通過執法方式改革與手段創新，建立實時風險監測、預警與預測，推行過程監管，加強部門信息共享與執法合作；擴大信息化執法國際交流與合作，推動建立公正、透明國際互聯網治理體系；規范執法程序，明確裁量基準，強化執法監督，并通過嚴格的行政執法責任追究，切實解決執法不作為、亂作為與執法謀私等現象。

另外，要加快軍隊網絡空間頂層法規和標準建設，以及戰區和相關軍（兵）種網絡空間法規和標準建設。

（三）指導思想

數字立國務必網絡安全。必須堅持以習近平主席依法治國、依法治軍的系列重要論述為指導，著眼實現并維護網絡強國總體目標，激發并提高網絡空間新質生產力、文化力和國防力，加速提升國家治理體系和治理能力現代化水平，貫徹依法治國總體方略，確立積極防御戰略指導，立足爭奪網絡空間戰略制高點和維護國家網絡空間安全，統籌高端總體立法，加快完善體系立法，全面布局創新立法，為拓展發展新空間、維護國家數據安全、鞏固國家網絡國防提供法理支撐和基本遵循。

（四）基本原則

國家利益至上。網絡信息是社會發展的重要戰略資源，網絡空間安全關乎國家整體安全和社會穩定繁榮。網絡立法在由實體世界向網絡空間投射和順延過程中，堅持網絡國防在國家安全和戰略博弈中的制高點位，有效遲滯或鉗制形成網絡霸權，促進公平公正網絡環境，確保國家整體利益完整。

權責平衡一致。網絡空間作為人類社會活動的新領域，對各構成要素的權力責任具有一致性要求。在理順決策和管理體制、明確國家責任基礎上，界定網絡服務者的建設管理責任、信息服務商的安全服務責任、社會公眾參與網絡活動的風險控制責任，規范平衡好網絡空間的利益關系。

價值取向趨同。推動國家憲法框架下的網絡空間規制，應與我國現行法律法規和標準相一致，與國際戰爭法道義原則相銜接，與我國加入的國際公約不沖突，與我國國防和軍隊建設相協調，與當前軍事斗爭準備需求相吻合，避免隨意重復、分散立法，增強立法協調性。

因勢速立頻修。網絡空間因科技創新動力而不斷發展，法規標準要以積極防御、綜合防范為要旨，著眼現實針對性、實踐指導性和操作應用性，既考慮規范網絡行為，又考慮促進信息發展，處理好法律層面安全與發展，堅持技變規隨、規成法出、急法先立、境變法變、趨利避害、立修經常。

循規良序發展。尊重“共建、共融、共生、共享”互聯網價值觀，遵循網絡空間無國界、去中心化特性，秉持高新技術推動網絡空間發展規律，等效界定并有效規避網絡信息直接間接危害，支持國家網絡產業繁榮發展。

（五）主要舉措

加緊樹立網絡空間安全新觀念。樹立網絡戰略安全理念。網絡安全不僅是系統運行安全或數據信息安全，而是全局性綜合性整體性戰略安全。樹立網絡主權管轄理念。“信息傳播無疆界，網絡空間有主權。”捍衛國家網絡領域主權、網絡信息主權和網絡司法主權，阻斷違法信息跨境傳播，防范打擊跨境網絡入侵，打擊網絡跨境數據竊取。樹立網絡社會治理理念。網絡空間平臺具有社會屬性，網絡空間活動需要新型社會管理，需要延伸引用現實社會管理模式管理體系。樹立網絡法治空間理念。網絡空間不是法外空間，網絡社會也是法制社會，必須遵從社會法制原則，遵循網絡屬性規律，加快網絡社會建設，劃定網絡法律道德底線。

加快推動網絡空間國際法規制。著眼網絡空間開放跨國性特征，聯合世界正義力量和相關國家組織，推動網絡空間安全秩序，堅持加強交流、務實合作、求同化異、致力和諧、共謀發展，形成公正、合理、友好的網絡環境；針對根域名解析體制不合理導致的制約各國網絡獨立權的共性問題，強調網絡基礎設施中立，由中立性國際組織管理根域名解析體系，各國享有平等運作管理的權利義務；著眼均衡網絡資源和網絡權力，積極推動聯合國框架下與各國協調立場、增進共識，制定網絡空間國際規則，削減少數國家網絡霸權，構建解決網絡重大沖突的國際受理組織，并制定國際網絡信息安全協定，推動盡早建立并逐步完善網絡安全國際法律體系，維護廣大發展中國家利益；根據當前世界網絡犯罪發展趨勢，著眼打擊網絡犯罪國際執法合作需要，借鑒《布達佩斯公約》有益成果，推動在聯合國多邊透明框架下完善制定打擊網絡犯罪國際立法，明確各方打擊網絡犯罪和網絡恐怖主義的責任義務，保證各國網絡互聯互通。

加強統籌網絡空間頂層規劃。有效應對網絡安全面臨國際國內形勢，切實解決現有網絡立法層級低、內容分散、職責交叉等問題，堅持整體國家安全觀，加強頂層統籌規劃設計。科學界定網絡空間內涵外延，為加強網絡空間安全奠定理論基礎；立法調整和維護國家網絡空間主權、安全和發展利益；加強網絡安全立法與傳統法律體系銜接，妥善處理基本法律和專門立法的關系；統籌解決關鍵信息基礎設施保護、網絡社會綜合治理以及公民個人權益保護之間的關系；研究探尋并確立維護兼顧公、私權益的平衡點位；建立健全政府監管、企業盡責、用戶自律的網絡安全責任體系；健全完善刑事立法、行政立法、民事立法相互配套的網絡安全法律保障體系。

加速完善網絡安全保護治理體系。遵循網絡技術屬性，明確建設方、使用方、運營方以及行業主管部門網絡安全的責任義務，立法完善關鍵信息基礎設施法律保護制度；建立關鍵信息基礎設施使用IT產品和服務的安全管理制度，實行關鍵基礎設施服務企（事）業單位準入制度，嚴格管控供應鏈風險；圍繞國家關鍵基礎設施建立網絡安全預警、信息通報和應急保障制度；建立網絡數據分級分類保護、重要敏感數據災備和應急恢復、重要敏感數據境內留存等網絡數據保護基本制度。兼顧網絡社會屬性，依據社會管理法律嚴厲打擊擾亂網絡秩序行為，依法加強網絡社會治理；立法加強對網絡交互式服務、交易類平臺、網絡存儲空間等網絡公共場所的安全治理。

突出明晰相關部門網絡安全責任。按照權力責任一致原則，加強網絡安全監督管理，明確相關部門監管職責；突出國家監管，防范、發現、控制、打擊網絡恐怖主義和網絡犯罪，清理整治網絡違法信息傳播，防范、發現、抵御、處置有組織大規模入侵攻擊關鍵信息基礎設施和重要敏感數據犯罪。按照權利義務對等原則，依法維護互聯網企業和網絡用戶合法權益，強化互聯網企業維護網絡安全、防范網絡犯罪等安全責任，明確互聯網企業對國家執法機關的協助義務，配合執法機關精準溯源打擊網絡犯罪；建立健全用戶網上行為規范體系，劃清網絡空間法律底線。

盡快銜接刑事立法行政立法。目前，刑事立法已增加打擊網絡空間犯罪條款，行政立法要加快匹配。修改偏重規范信息服務管理的行政立法，加強網絡接入、服務器托管、網絡存儲、通信傳輸、廣告推廣、網絡交易、支付結算等環節安全管理，防止形成犯罪利益鏈條。增加防范處置網絡空間違法傳播的行政立法，防止利用山寨網站、通訊群組等發布信息，組織、煽動、教唆不特定人群從事違法犯罪行為。增加規范互聯網行政企業安全責任和執法協助配合義務；增加關于網絡實名制的更具操作性規定，為執法機關溯源打擊犯罪提供支持。

抓緊立修網絡空間軍事法規。正視當前國防和軍隊建設發展對網絡空間和信息技術高度依賴的現實，著眼提高維持網絡空間自由行動能力和承擔世界“網絡維和”任務，在改革調整網絡力量組織體制的同時，建立健全網絡空間軍事行動法規建設的組織領導機構和工作制度；理順理清網絡空間作戰、建設、管理、動員等法規立修內容，明確地位作用、基本任務、指導思想、基本原則、力量編成與運用以及有關保障方案，明確管理機構、管理職責、管理制度、管理方法、管理內容和管理權限，明確動員機構、職責、制度、時機和權限等；加快實踐頂層統籌規劃與分層分類建設結合的法規編修模式；加快完善網絡空間立法需求—編修—評定的良性互動機制；加快推動網絡空間作戰理論、演訓成果向法規制度轉化固化；審慎借鑒外國外軍經驗，著力研究有關國家網絡法律法規體系。

（六）立法要求

強化時代思維。“互聯網+”時代，所有產業、行業都跟互聯網掛鉤，網絡空間立法應著眼互聯網特性要求樹立正確思維。一是用戶思維。網絡產品注重用戶體驗，網絡立法作為網絡治理手段，也是網絡空間公共產品，這個產品應體現用戶思維，尊重用戶體驗，引導公眾判斷，確立公眾標準。二是迭代思維。網絡產品更新快速并推動網絡發展，網絡立法需順勢思變，慎定框架，速立頻修，不求大全。三是平臺思維。借鑒美國國會做法，設立立法法案平臺，廣泛收集民意，及時反饋信息。四是跨界思維。網絡治理由多方參與，網絡立法需跨界推動，改變政府獨家起草傳統法律的做法，引入第三方機構參與立法，加快立法進程。五是大數據思維。利用大數據分析社會主要矛盾和社會立法需求，提升立法質量。

追求科學方法。網絡空間法規和標準體系建設反映時代要求，并集成前瞻和現實需求，實施科學立法，必須遵循科學方法。要牢牢把握法規建設主線，堅定維護國家網絡空間安全不動搖；要善于把握立法發展趨勢，在推動網絡立法全球化方面具有先行智慧；要時刻掌控立法目標，不斷將網絡空間軍事斗爭創新思維內化為法規準則；要敏覺敏行，時刻追蹤把握國家法規的域外效應和跨界影響，積極推動利益聯盟介入制定網絡空間行動規則，尋求與現代國際法體系的最佳契合；要堅持導令結合、急需先立、成熟先立，堅持頂層先行、以點帶面、立修并進。

（責任編輯：鄭寧）

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ISSN1002-4484（2016）08-0046-05