政府債風險及其防范

□文/蔡 泳馬園園

（1.淮安市行政學院；2.江蘇省淮陰商業學校 江蘇·淮安）

政府公共債務與經濟的發展是密切聯系的，嚴格意義上講是經濟發展的產物，它對經濟的發展具有重要的促進作用。20世紀90年代末，我國政府實施了積極財政政策，政府債務規模和總量不斷擴大。直接債務規模直線上升，政府的或有債務的規模不斷增加，還有大量的隱性債務也帶來了一定的隱患，公共債務面臨很大的中長期風險，其嚴重程度，引起了社會各界的重視，政府債具有不確定性因素和矛盾，最終體現在政府債借貸和償還困難上，政府債是政治、經濟、法律和文化在融資上的集中體現。

一、政府債風險和危機

目前，對于風險的界定還存在著不確定性，從經濟學角度來看，1895年美國學者渡斯提出風險的定義是損失或損害的可能性。美國學者A.H.威雷特提出風險的定義是不想發生的事件而發生的不確定性的客觀體現。

我國的學者認為，政府債風險是指地方政府所承擔的債務，而到期可能無能力按期償還本息，產生隨之帶來的相應的后果，從而導致政府財政狀況惡化，無法正常運轉，對公用事業的維護和投入無力保證，政府財政系統運轉困難，出現拖欠政府工作人員工資和拖欠養老金等現象。就政府債風險產生的狀況來看，出現了不同程度的損失，其規律是政府債風險程度越高，所帶來的損失就越嚴重。政府債的顯性債務風險從法律角度上講是政府必須對債務負責，是能夠預測并防范的，這其中包含各種債務還本付息、預算內的開支等債務風險。政府債隱性債務風險是最大的風險，也是各方最為關注的，其變動趨勢和特征無法準確的預測，在政府資產以及負債中，它一般不體現，如未來公共養老金、社保計劃等債務風險。

政府債危機是指政府所承擔的債務規模的逐步擴大，而到期債務缺乏清償能力，出現政府暫停債務清償的行為。這由于政府債規模的迅速膨脹和負債率的不斷上升由此帶來的政府債風險的不斷增加的結果。政府債危機表現出多種形式，最主要的是政府無力清償到期債務，導致政府產生了嚴重的信用危機。一般來講，政府只要增加新的政府債務規模，用來到期債務的還本付息，但如果政府出現了信用危機，社會公眾對政府產生了信用危機，就會出現新的國債在發行后持有上出現困難的現象。除此之外，如果政府不斷發行新的債務，超過一定規模會導致失控，陷入惡性循環的陷阱中去，而政府則通過發行高利率的債券來彌補出現財政赤字，進而會出現更多債務的情況，財政赤字會不斷加大。大量發行新債導致通貨膨脹的發生，可能會出現危及社會穩定的事件發生，導致政局動蕩，而政府則不得不放棄發行債務，政府其他到期的債務無法清償，出現嚴重的政府信用危機。這種情況在很多國家已經發生過。

或有債務是過去的交易形成的潛在義務或已經發生過的事項形成的潛在責任，它是通過未來可能會發生或不發生的事項來證實其存在；或已經發生過的交易或事項形成的責任和義務，履行責任和義務很可能導致利益受損，或該責任和義務產生的金額不能可靠地進行核算。或有債務正常不體現在財政預算內，也不進行統計，傳統的財政分析方法正常也不對或有債務進行考慮。例如銀行破產倒閉、政府債務出現償還危機、重要的國有企業破產倒閉、政府擔保的大型基礎設施項目遇到清償問題等等，國家預算對于以上發生的情況一般都不直接負擔，但是實際情況是若真的出現上述問題，都會被納入國家扶持與救助的范圍。

二、我國政府債存在的問題

（一）我國隱性債務和或有債務存在著大量的債務。主要包括四個方面：一是國有銀行的不良資產所形成的隱性債務；二是社會保障隱性負債所形成的隱性債務；三是糧食企業產生的隱性債務，在其采購和流通中累積的過程中，產生虧損債務所形成的隱性債務；四是地方政府隱性負債所形成的隱性債務等。當前，實際發生的債務情況和名義上的發行國債的規模在指標上未能達到一致，這其中還要考慮到隱性債務和或有債務的存在。隱性債務是要到期償還的，而且是客觀存在的，只不過當期沒有反映在財政預算賬面上，而發生或有債務的可能性則現實存在的，但是在將來是否能不能發生，而且發生的規模大小則不能夠確定。政府對非公共金融機構提供的擔保，對公共金融機構提供的擔保，對重要企業提供的擔保，對政府的社保資金進行負債等行為，導致政府大量的隱性債務風險的發生。如果考慮到上述這些隱性債務，當前我國可能有大約4萬億元至5萬億元左右的國債發行規模，按此規模，我國發行國債的負擔率可能要超過50%以上。相對于發生金融危機的一些周邊國家，我國公共部門的規模十分巨大，政府對經濟運行的宏觀調控力度也比較大。此外，我國隱性債務的規模也十分巨大。威脅我國經濟發展的穩定，這些規模巨大的隱性債務是一個重要因素。當前我國政府債“隱性債務顯性化”的現象日益明顯和突出，而且不斷地在轉化，如銀行的不良資產以及社會保障隱性負債，逐漸成為政府巨大的負擔。1994年，我國出臺了《中華人民共和國預算法》，其中規定地方政府不得發行債券、不允許向銀行透支。這就使地方政府的收入范圍縮小，僅僅局限于地方的稅收收入和上級政府的財政轉移支付收入。一旦地方政府出現巨額的財政赤字，根據預算法的規定“自收自支、自求平衡”，地方政府只能靠債務融資來彌補財政赤字，地方政府必然開始舉借債務，巨額的財政赤字必然會導致政府債的規模也擴大。同時，地方政府為了加快地方經濟的發展，各級地方政府開始直接舉債，這其中包括通過各式各樣的間接舉債方式，增加了大量的政府債務。

（二）對國債的償還和管理還沒有健全的制度，利用國債資金的效率還不是太高，所投資的項目產生不了太高的效益，這就會產生不同程度的國債風險。國債風險包括國債發行風險、國債使用風險以及國債償還風險。國債發行風險是指國債在發行過程中的體制、結構和規模等方面存在一定的風險。國債使用風險是指國債在發行過程中的管理、道德和決策等方面存在一定的風險。國債的償還風險是指國債因國債發行的規模結構原因，在到期還本付息時產生的清償風險，以及在國債償還的規模等方面存在的風險。

目前，我國國債發行規模是以當年的財政赤字額加上當年的償債額度為標準，確定下一年度的國債的發行規模。20世紀90年代中期以來，我國國債發行量不斷擴大，同時又沒有出臺相關的制度，如國債的使用以及償還制度，結果出現了國債發行規模逐年增加，發行量越來越多。新的國債發行的前提是政府能保證到期的國債如期償還，這樣才能確保新國債的發行。如果新債發行出現問題，那么就會導致政府的財政信用出現危機。發生這樣的狀況，一是只是在上年度的基數上進行簡單的加法運算，沒有經過合理計算當年國債應該發行的規模，如果原來發行國債的基礎出現一些問題，就會使國債發行的合理性存在著質疑；二是由于我國目前均采取新債還舊債的辦法，還沒有建立起國債償債基金的制度。雖然國債安全性好、風險小，被譽為“金邊債券”，但是市場變化很快，利率波動頻繁，出現對國債的抵制也存在著一定的可能性；三是我國目前國債的發行期限種類比較單一。按發行期限的分類，國債可分為長期國債、中期國債和短期國債。衡量的標準是，發行期限在十年以上的國債可稱為長期國債，這其中包括無期限或永久性國債；中期國債一般指發行期限一般在一至十年的國債；短期國債是指發行期限一般在一年以內的國債，也稱為國庫券。我國政府債多為中期政府債，一般期限為三至五年期，期限種類缺乏合理均衡的配置，這容易出現兩方面的問題：一是使政府債償還時間集中，容易形成債償高峰期，財政收支通過政府債調整資源配置的作用難以發揮，會出現債務到期難以償還的風險；二是從政府角度來看，不利于選擇優質的投資項目，影響到政府債投融資活動的靈活性，同時對政府債期限多樣化的要求難以得到政府的認可。

（三）國債資金利用效率不高也同樣會導致債務風險。目前，我國對國債資金的利用方面有相當一部分用在基礎設施建設上面以及重要的國家建設項目等方面的建設，利用國債的財政投融資既可提高財政資金的利用效率、減低債務風險，也可以用來解決經濟建設中各種資金困難的問題。但是在利用國債的過程中存在一些問題。截至2013年底，還有7.7萬億元的國債資金余額沒有投入利用或安排計劃，這其中8，616億元為地方政府債資金余額，占到全部政府債券資金余額的比例為9.5%。這些政府債券資金余額包括發改委未安排投資計劃的資金余額，還有因投資計劃安排較遲未能到位的資金；發革委已列入投融資計劃但財政部尚未劃撥資金；南水北調工程尚未投入使用已分配的國債投資；地方財政部門未按相關規定向財政部作出還貸承諾的部分國債轉貸資金。以上現象對國債投資的預期效益造成了很大的影響，同時也給國家債務的成本增加了很多，給未來債務償還帶來了很大的壓力，極大地增加了產生國債風險的概率。此外，在許多地方把地方債視為“免費的午餐”，準備工作不夠充分，對投資的盲目攀比，虛增利潤的預期投資回報率。

三、防范和化解政府債風險建議

首先，應當改進目前的政府債務發行管理制度，規范政府債的發行制度，強化政府債務風險意識，強化約束與監管體制。

一是成立專門的機構，對政府債務統籌管理，進行科學的管理和監督，將政府債務的規劃、發行和管理，政府債的籌措，債務的審核，債務資金的科學使用，債務到期清償等相關工作進行科學規范的管理。規范政府的擔保行為，對政府債務的潛在風險，有必要建立一個公共信息披露制度。二是建立政府債務預算制度，面向社會公眾公開政府債務的相關信息，在社會媒體上接受政府債務的監督。為了監督政府債務的發行、利用和償還，應當對復式預算制度在使用過程中進行不斷的完善，要使政府債務的資金預算和資金的使用情況相對應；三是對于政府債的隱性債務或或有債務處理，原則上是在消化存量的基礎上，對債權進行清理，重組債務，套現后進行還債。

其次，進行制度創新，對增量進行調控。因為制度上缺陷會產生一定的風險，也會導致在經濟運行變化時引起債務風險，所以減少隱性債務風險的有效方法是制度創新。

再次，要適度的控制國債發行規模，將債務發行規模有效的控制在財政所能承受的程度之內。調整國債發行的期限結構，對債務期限結構進行合理的統籌安排，避免出現償債高峰集中的現象。長期、中期、短期結構應該合理配置，長期為三層左右、中期為四層左右、短期為兩層左右。通過對政府債期限結構進行合理的優化，相對的降低政府債的增幅速度，同時又能最大限度地增加政府債的發行規模。

［1］周小川.金融政策對金融危機的響應——宏觀審慎政策框架的形成背景.金融研究，2011.1.

［2］邵鴻烈，駱勤，張雷寶.財政學［M］.杭州：浙江人民出版社，2003.

［3］王益.發展中國市政債券市場的初步構想.金融研究，2002.6.

［4］陳寶森.西方財政理論研究［M］.北京：經濟科學出版社，2005.

［5］張偉，鄒玲.關于我國發行市政債券問題的探討.海南金融，2007.7.