大都市區財政及其政策含義

馮云廷

摘要：21世紀人類進入了大都市區時代。 隨著大都市區人口急劇增加及其對公共財政需要的擴大，我國現行財政體制的局限性也日益凸顯出來。特別是在全球化背景下，現行財政體制已成為大都市區進行區域資源整合的嚴重桎梏。因此，建立大都市區主導型的財政體制應成為我國基本的政策指向。大都市區財政要求賦予大都市區以更大的自治權，讓其更多地承擔起組織、調節區域經濟和提供公共服務等責任。

關鍵詞：大都市區； 財政體制； 稅制改革

中圖分類號：F8127文獻標識碼：A

文章編號：1000176X（2015）10008205

一、引言

21世紀人類進入了大都市區時代。在全球經濟一體化背景下，作為資金、物質、人才和信息集散中心的大都市區以其對全球資源的吸引和配置能力，日益成為各自國家的經濟增長引擎，掌握著經濟發展的命脈。同時，由于國際競爭主要體現為大都市區之間的競爭，大都市區的實力從某種程度上代表著國家在國際社會中的地位。

在世界范圍內，大都市區的快速發展，早已取代以往以單一城市發展帶動經濟發展的模式，成為新時代各國經濟持續穩定增長的動力源。為此，國家的一部分權力逐漸轉移到以大都市區為中心的地方政府手中，成為一種新的趨勢。美國著名學者皮爾斯[1]認為，現在世界的國家權力正在逐漸“旁落”——一部分權力收歸國際性區域共同體所有，而另一部分權力則轉移到地方政府手中，據此，他提出了所謂的現代城邦（Citistates）理論，以探尋大都市區的功能地域與現有地方政府結構的一致性問題。

在我國，伴隨著經濟全球化和區域一體化的發展，過去那種以行政區劃決定地域分工和發展方式的模式面臨極大挑戰。目前，我國一些發達地區出現了以中心城市為核心，打破行政區劃限制，重新整合經濟要素的新趨勢。實踐表明，大都市區是我國參與全球競爭與國際分工的全新地域單元，是我國未來經濟發展中最具活力和潛力的核心增長極，也是我國加快推進城鎮化進程的主體空間形態。大都市區不僅在區域經濟發展中應發揮主體和導向作用，而且在區域均衡和區域公共產品提供方面也應承擔重要的社會責任。然而，我們發現，與正在逐步形成的大都市區現狀相比照，我國的財政體制的調整和改革步伐卻相當滯后。盡管自1985年以來的財政分權制演變至今，逐步形成了由地方政府擔當發展經濟重任的分塊結構，但由于大都市區財政能力有限，其難以成為區域資源配置中心和國際競爭的重要載體。尤其是在城市發展和公共服務需求已擴展到了原中心城市行政界限之外的情形下，地方政府管理和服務這樣一個快速擴大的“城市外殼”（Urban Berg）幾乎是不可能的。

針對上述背景和現象，我們關注的是，面對全球化背景下經濟發展的空間地域系統的結構性調整，我國的財政體制應如何調整和應對。本文基于大都市區時代來臨的基本判斷，分析了大都市區的財政需要和我國現行財政體制面臨的挑戰，進而對大都市區的財政體制進行了初步探討，并給出了相應的對策建議。

二、大都市區發展的財政基礎

大都市區是一個區域，在這個特定的范圍內，以一個或一個以上的具有很強吸引和輻射能力的中心城市為核心，包括與中心城市存在密切社會經濟聯系，并有一體化傾向的城市外圍地域。大都市區描述了當今時代區域經濟活動的城市量級和空間結構特點，體現了建立在優勢互補意義上的經濟區域內，城市特別是中心城市與所在區域唇齒相依的關系。大都市區內部城市結構完整，城市體系和網絡特征明顯。然而，大都市區不僅僅只是一個經濟區域，其除了區域各城市之間頻繁的貿易、產業和通迅等方面的活動外，還存在著緊密的社會、文化和環境的相互依賴性。也就是說，大都市區既是以現代中心城市為主導的經濟空間，又是大都市區內城市間結成的利益聯盟或政治共同體，即大都市區實質上是一個經濟共同體和命運共同體。真正的大都市區一定是在產業、市場、環境、基礎設施、社會保障和城鄉建設等方面高度一體化的城市群體。

大都市區時代的到來，以大都市區內各城市之間的有機聯系為前提。所謂城市相互間的有機聯系，就一定意味著城市功能的相互分擔和市場的統一性，即一方面是城市職能和產業區域分工的形成；另一方面又是這種分工和交易在同一個市場中進行。在這種情況下，大都市區的聯系才能夠保持下來。

在這樣的大都市區中，核心城市和周圍城市之間的物流、資金流、信息流、技術流和人口流動日益頻繁，人和物的移動勢必引起對公共財政的需求。城市間對公共服務需求的大量增加，必然要求為大都市區履行公共服務職能提供必要的財力支持。沒有必要的財政基礎，大都市區在區域資源整合中的作用就難以發揮出來。

在大都市區形成與發展的過程中，中心城市往往發揮著中樞管理的作用。而大都市區的財政基礎，往往是與中心城市中樞管理功能中的財政能力有關[2]。中心城市的中樞管理功能，往往隨著信息活動、金融活動、貿易活動、產業活動和人口流動的積聚和擴散越來越加強。一般情況下，人口增加必然導致財政支出的增長，但其之所以能演化成為重大的財政問題，則是由于較高的人口增長率所帶來的對公共服務的需求所致。在人口機械性急劇增長的情況下，大都市區的上下水道、學校、道路和公園等公共設施的建設成為迫切的任務。對于財政來說，為了解決對公共服務激增的需要，只增加經常性支出是遠遠不夠的，還必須加速增加投資性支出。在這種情況下，財政支出的規模似乎總跟不上城市化的財政需要，進而表現為城市財政能力指數下降。

為了判斷大都市區財政存在能力指數的下降趨勢，本文通過比較大都市區人口增長率和城市公共財政支出的增長率來進行深入分析。由于數據采集存在困難，筆者僅以沈陽經濟區為個案進行研究。沈陽經濟區財政能力指標變化情況，如圖1所示。

圖1沈陽經濟區財政能力指標變化趨勢

從圖1中可以看出，雖然2001—2011年沈陽經濟區人口不斷增加，尤其是在近幾年，人口急劇地上升，而政府的財政支出卻呈現循環往復的上升或下降，在人口增加最多的近幾年竟呈現明顯的下降趨勢，人口增長與公共的支出能力呈現明顯的不匹配狀態。更值得我們注意的是，沈陽經濟區的情況具有普遍性，國內諸多大都市區均呈現出公共支出能力與城市化進程不匹配的狀態，進而導致了財政能力指數下降。大都市區財政能力指數下降，說明現行的中心城市的財政供給能力滿足不了大都市區快速發展的需要。事實上，大都市區的財政問題，很多是源于人口的動向。任何一個大都市的發展，都必須應付由于人口急劇增加及其對公共服務需求增加而帶來的財政需求壓力。但這樣的公共服務，若由經過已經劃分的各個行政地區分別進行供給時，就不能充分發揮作用。因此，需要有統一的大都市區財政做為基礎。

三、我國現行財政體制面臨的挑戰

改革開放至今，我國的財政體制基本上形成了一種相對分權化的制度安排，即使1994年以來的分稅制使得中央政府的收入更加集中，但仍然沒有改變由地方政府擔當發展經濟和組織投資活動重任的結構。縱觀歷史，我國財政體制的改革過程大致可以描述為：1978—1993年實行行政分權型財政包干體制取代了1978年以前的中央集權型統收統支體制，1994年之后則進一步實行了中央與地方政府的分稅制體制。分稅制確定了中央稅、地方稅和中央與地方共享稅的稅收分配體系。作為促使地方政府妥協的激勵，中央政府以稅收返還的方式保證地方財政收入總量維持在之前的水平。在這種制度安排下，大部分省級政府須將部分財政收入上繳中央，中央會向這些省份提供一些財政補貼和轉移性支付，一個省內部的各級政府間也存在著類似的財政安排。

分稅制重新調整了中央和地方政府的財政分配關系。這里的地方政府主要以省級政府為基本行政單元。也就是說，分稅制實際上是一種契約，其主要是中央與省級政府談判的結果。盡管中央和省級政府所商定的收入分攤比例可能有所變化，但談判所達成的協議是被各級政府嚴格遵循的。事實上，“十二五”時期財稅體制改革的目標之一，也是力圖強化省級政府在基本公共服務領域的支出責任，推進“省直管縣”的財政管理方式[3]，這也進一步說明在中央和省級政府間的財政關系中，省級政府所扮演的關鍵角色。

然而，在筆者看來，以省為基本行政單元的財政分權式改革與全球化背景下大都市區成為國家財富的創造者和國際競爭的重要載體的基本趨勢大相徑庭，甚至是背道而馳。而現實中，忽略了全球化這一特定的歷史背景和國際競爭視野去謀劃所謂的財政體制和管理方式變革，其成功的可能性幾乎為零。從行政治理的角度上看， 省財政直管的初衷是削減政府行政層次，使以“市管縣”中的中心城市虛化，直接加強省級政府對縣一級的管理，從而使縣一級具有更大的行政權和靈活性。但是，其執行的結果可能難如人愿。這是因為“省直管縣”的財政管理模式會極大地削弱大都市區在組織區域經濟活動、整合和配置空間資源的職能。此外，省財政直管并沒有突破現行體制所構筑的行政區經濟邊界。當前，隨著我國市場經濟發展，資源配置已由政府主導逐步轉為由市場主導，行政配置資源的體制基礎發生了根本性變化，其要求優化區域經濟的空間組織關系，建立突破行政區邊界的區域經濟治理新框架。顯然，“省直管縣”的財政管理方式有悖于這一改革方向。

從現實情況看，省財政直管的體制還面臨如下棘手的問題：一是大都市區的形成及其經濟結構的變化，引起稅源分布發生了變更。例如，所得稅和財產稅不是根據源泉地原則（Source Principle ）原則而是屬地原則（Residence Principle）進行課稅時，隨著中心城市企業和人口向周圍城市搬遷和轉移，其本身就意味著稅源的擴散。從這個角度來觀察稅源的分布狀態時，其變動對中心城市是不利的，其中，問題的焦點就是基于大都市區內各城市分擔的城市功能所出現的財政需要和稅源分布的關系應該如何處理。這是在深層次上涉及到中央和地方之間財源的分配和調整的重大問題。二是隨著我國城市化進程的加速，中心城市和周圍城市之間的人口流動日益頻繁，由此產生了新的財政需要。例如，城際公路、鐵路，通訊設施和垃圾處理等公共服務的供給，都存在著顯著的規模經濟效應。這類服務的供給若由縣、鄉鎮等分別提供時，就不能充分發揮其效能；若由省級財政統籌解決，又往往力所不能及，難以滿足需要。三是跨行政區的城市公共資源共享是時代發展的大勢所趨，多年來，優質、稀缺的公共資源往往被各個城市所獨占，具有很強互補性的公共資源不能被區域內各城市所共享是一種資源的極大浪費。省財政直管方式不僅無助于這一問題的根本解決，而且由于城市之間激烈的財源競爭日趨激烈，可能會造成更為嚴重的公共資源分散、重復建設等現象頻發。

現行財政體制的許多問題，一方面是由于大都市區的形成而出現了財政的需要；另一方面是由于滯后的行政治理模式無法負擔此任務而造成的。由于受我國現行區域管理體制的嚴重制約，區域中心城市的區域性功能遠未能得到有效發揮。通過分稅制改革，地方政府獲得了不斷增強的財政支配權力，但區域中心城市的財政收支規模與城市的財權和事權并不相適應。觀察現行制度下的中心城市的財源保障現狀，我們不難發現，區域中心城市稅收結構缺乏主體稅種可能是影響大都市區財政的區域資源配置功能的主要原因。分稅制改革后，確立了以增值稅、消費稅為主體稅種的中央稅收體系，而地方稅收體系并不健全，除了營業稅、地方企業所得稅和城市維護建設稅等對地方財政收入的支撐作用較為突出的稅種外，其他都是零星小額稅種，與經濟增長的相關性較弱，且均不同程度地存在著收入不穩定和征收難度大等問題。營業稅、企業所得稅、城建稅和個人所得稅等都是地方稅收體系中比較重要的稅種，但由于收入劃分體制、稅制及地方經濟結構等方面的問題，目前都難以發揮主體稅種的作用。營業稅是大多數區域中心城市的主體稅種，但主體稅占整個地方財政收入的比重與其他稅種并無太大差別。市場經濟發達國家城市財政收入中的主體稅種通常是流動性較弱的財產稅，一般占到地方財政收入的10%—20%。在我國，房地產稅也應該是與分稅分權財政體系相匹配的地方稅體系的重要財源支柱，但至到今天，對于是否開征房地產稅，業內仍然在爭論之中。

總之，順應時代發展的趨勢，以打破行政區劃界限，充分發揮大都市區的區域性職能為宗旨，讓大都市區更多承擔起區域經濟組織的責任，既是我國財政體制改革面臨的重大使命，也是前所未有的挑戰。

四、確立大都市區的財政主體地位

財政分權實質上就是給予地方一定的稅收權力和財政支出責任范圍，并允許地方政府自主決定其財政預算支出規模與結構，使地方政府能夠自由選擇其所需要的政策類型，并積極參與財政管理以提供更多更好的公共服務。可見，財政分權的精髓在于地方政府擁有一定的自治權，包括地方的財政自治立法、地方政府自主地組織和使用財政收入、依法安排財政支出、稅收管理自治和享受財政援助等方面的權力。在我國，通過分稅制改革建立起來的財政體制使地方財政權力獲得了擴張的空間，地方政府從中央政府手中取得了越來越多的財政獨立性。然而，這種財政分權基本上是以省為單元進行的改革，但這樣的財政體制存在著諸多弊端，因此，筆者認為，改革的基本方向應該是確立大都市區的財政主體地位。大都市區財政意味著應該以大都市區為地方財政自治的主體。財政自治的一個重要原則是事權決定財權，事權為財政分權提供標準和依據。大都市區是以大城市為中心的具有經濟聯合、政治管轄和社會組織特性的經濟政治共同體。其財權源自其經濟功能的提升和增強，財源的擴大必然要求其在管理范圍上實現行政區與經濟區的高度統一，在管理權限上實現自身的高度自治，在管理形態上體現區域共同的身份和功能。當然，亦存在反對以大都市區為財政主體的聲音，其提出的最強有力的理由是大都市區財政可能會助長地區本位，引發地區間財政收入的巨大差距，進而導致不同地域財力的嚴重失衡，其實，這種擔心是缺乏根據的。

首先，以大都市區作為財政主體與地區本位沒有必然聯系，因為地方財政不意味著地區本位。大都市區財政是一種地方政府依法自主決定和管理本地區財政事務的制度。這種地方政府享有財政自治的權限和自治的程度，主要取決于一個國家的憲法和財政法的規定。因此，財政主體必定會受到來自國家環境和制度的制約。當然，地方自治的財政體制使大都市區得到了決定本地管轄范圍內各級政府財政安排的權力，由此可能導致地方政府首先和首要從其自身最大利益出發來采取行動。這樣做非但不是地區本位，恰恰相反，其是地方自治財政體制的題中應有之義。也就是說，其表明中央與大都市區在法律上更接近于對等的契約主體，而非單純的上下級關系。從我國的情況看，地方本位主要是由行政性分權為核心所形成的體制缺陷造成的。行政性分權使地方政府具有雙重經濟職能，它既是管理者，又充當著市場行為主體的角色。同時，地方的經濟績效與政府官員升遷相掛鉤的晉級機制也帶來了一系列的復雜問題，其中之一就是用行政權力保護地方經濟利益的沖動。

其次，地區間財政收入差距不能簡單地歸罪于大都市區財政體制。地方的財政分權不可避免地會帶來財政能力上的差異，進而導致地方政府之間在提供公共服務能力方面的顯著差異。而造成財政能力差距的主要原因在于區域間產業結構的差異，這種差異本身又會表現為地區間的收入差異。例如，在我國，地方政府既沒有制定地方稅率的權力，也沒有規定稅基的自主權，但這并不意味著不同地方政府擁有相等的稅收收入和在財政開支方面享有相似的自主權，這是因為地方稅收主要來自于增值稅、營業稅和企業所得稅，由于這些稅基本覆蓋制造業和服務業部門，因而第二、第三產業在GDP中占有相對較高比重的地區應比其他地區獲得更多的稅收收入。相反，以農業為主要產業的地區所獲得的稅收收入就會較低。如此所導致的后果是，各地地方政府獲取的地方財政稅收收入顯示出地區間的差異。顯然，這樣的差異與以大都市區作為財政自治主體無關。當然，在大都市區財政體制下，地區財政能力差異仍然會存在，但任何一種體制都不可能從根本上消除區域間財政收入的差距。但在地方自治的財政體制下，不斷增加的競爭壓力會導致地方政府的公共服務更加趨向帕累托有效供給，在抑制大都市區內部城市之間的財政收入差異方面變得更有效率。

最后，政府協調能力可能是導致不同地域財力失衡的重要原因之一。在現行的行政體制下，國家承擔著區域經濟協調和收入再分配的職能，即中央政府在供給公共服務之外，還承擔著調節地方財政收入差異的責任。在這種情況下，即使加大了地方稅比重，提高了地方的財政能力，區域之間的差距亦不能消除，反而會以擴大的形式保留下來。究其主要原因在于，中央政府通過財源調整來進行區域間協調的能力是有限的。基于此，筆者提出另一個問題：應該在什么地方去調整與糾正地區間財政能力的差距？Marlow[4]研究表明，在地方自治的財政體制下，如果大都市區的財源得到保證，其在地方公共產品供給和地區內城市之間的協調能力遠勝于由中央政府直接進行的調節。主要的原因在于，凡是有條件實現大都市區自治財政體制的地區，地方政府往往都具有信息優勢，在建立起有效的公共服務資源地區性共享機制的前提下，其能更好地將公共服務供給與大都市區內部不同城市居民的需求和偏好匹配起來，從而使財政支出變得更有效和民主。

當然，大都市區財政體制的建立有是條件的。例如，就現階段的我國而言，主要是合理劃分中央和大都市區經濟管理權限，明確各自的事權、財權和決策權，做到權力和責任相統一，并力求規范化和法制化。毫無疑問，隨著全球經濟一體化時代的到來，大都市區的地位和作用凸顯，大都市區財政代表了財政體制變革的潮流大勢。

五、政策建議

綜上所述，筆者認為，我國現行的地方財政體制以及政策必須進行重大調整，調整的一個基本方向就是建立大都市區主導型的財政體制。為了讓大都市區能夠擔當起更多的區域性公共服務提供的責任，應該使大都市區擁有更多的自主財源。因此，改革的關鍵是要確立以大都市區為后盾的新行政主體，在新的大都市區行政結構的基礎上調整現行稅制和財政分配制度。

按照這樣的邏輯思路，為了應對大都市區形成后所面臨的各種問題，有必要在統一稅政的前提下，創立一種大都市區稅制。把隨著大都市區域的人口流動而發生的財政需要，看作是大都市區固有的公共服務責任。大都市區的財源應依靠新稅制得以籌措，這就是大都市區稅存在的主要理由。其實，大都市區財政的一個基本前提就是擴大其公共服務的數量和種類，這種擴大當然必須有龐大的財源。大都市區財政的很多問題，也許只有財源得到保障才能得到解決。當考慮大都市區財政的財源保障問題時，就要先考察現行制度下的地方稅體系。在我國，1994年的稅制改革使中央稅收體系得到了加強，從而增強了中央政府可調控財力的能力，但基本上沒有觸動地方稅制。隨著經濟社會的發展，地方稅制的制度缺陷開始顯現出來，主要體現在地方稅缺乏主體稅種、收入規模小、稅源零星分散、地方財權與事權不對等和調節經濟的力度弱等方面。更重要的是，地方稅缺乏“地方”特點。而地方稅制如果沒有根據區域實際情況進行特殊制度安排的靈活性，那么就根本談不上嚴格意義上的地方稅。此外，由于稅權劃分不清，主體稅種不明確，地方稅源的穩定性難以保證。例如，現在在地方稅收結構中起主導作用的營業稅、所得稅和個人所得稅三個稅種也并非完全意義上的地方稅，而且有的稅種還有演化為共享稅的趨勢。可見，大都市區財政主導型政策的實施，不僅要謀求大都市區財政的財源，而且也有必要對地方性稅收制度進行全盤改革。

建立大都市區稅制，就是要以大都市區為界，適當考慮區域特點和地域的差異性以及一些地區的特殊利益需求，在統一稅法的前提下賦予大都市區更多相對靈活的稅權，以便因地制宜挖掘稅收潛力，發揮稅收的調節作用，進而更好地促進大都市區對地方經濟社會發展的引領作用。為此，可以考慮重新界定中央、省和大都市區的事權和支出責任，并逐步通過法律形式予以明確。強化大都市區在公共基礎設施、環境保護、義務教育、公共衛生、公共安全和社會保障等基本公共服務領域的責任，提高民生支出的保障程度。在合理界定事權的基礎上，按照財力與事權相匹配的要求，進一步理順各級政府間的財政分配關系。為了培育大都市區的支柱稅源，讓大都市區更好地承擔起區域中財政調整的任務，必須將現行稅制稅源中的一部分轉為大都市區稅。根據我國的現實情況，大都市區稅可選擇以財產稅、營業稅和城市維護建設稅為支柱。其中，以財產稅為核心，以營業稅和城市維護建設稅為補充。主要原因在于，穩定性是財產稅的特征，而營業稅和城市維護建設稅均是具有擴張性的稅目，隨著區域經濟發展水平的提高，有較大的增長空間。此外，條件成熟時也可考慮讓大都市區享有一定的稅收立法權，其可根據地區的實際情況，確定設立某些稅種，調整某些稅率和稅目，以及擁有一定的征用或免征具有地方區域特點的某項地方稅的決定權。

參考文獻：

[1]尼爾·R皮爾斯現代城邦——美國城市如何在世界競爭中崛起[M]陳福軍，等譯，大連：大連出版社， 2008

[2]山田浩之城市經濟學[M]魏浩光，等譯，大連：東北財經大學出版社，1991242243

[3]謝旭人加快財稅體制改革，促進又好又快發展[J]求是，2010，（22）：1118

[4]Marlow，LFiscal Decentraliztion and Government Size[J]Public Choice， 1988，（56）：259270

（責任編輯：徐雅雯）