改革中的民辦學校建設

王汗青+許方舟

摘 要：2015年年初，國務院常務會議討論通過了部分教育法律修正案草案，明確對民辦學校實行分類管理，允許興辦營利性民辦學校。同年2月，教育部發布了2015年工作要點，提出了研究制訂民辦學校分類管理配套政策。民辦學校分類管理成為教育領域的熱點話題。本刊近日就中國的民辦教育發展與民辦學校建設問題對浙江大學民辦教育研究中心主任吳華教授進行了專訪。在采訪中，吳教授指出，民辦學校分類管理影響重大；亟需配套政策的支持；要借鑒“三地一校”試點經驗；穩定的政策環境是吸引社會力量興辦教育的基礎。

關鍵詞：民辦教育；分類管理；“三地一校”試點

一、民辦學校分類管理影響重大

《世界教育信息》：尊敬的吳教授，您好！很高興您能接受我刊的專訪。隨著相關政策法規的相繼出臺，近期，民辦學校分類管理成為教育領域的熱點話題。在您看來，民辦學校分類管理對于民辦教育發展有何意義？

吳華：民辦學校分類管理是政府對民辦教育進行的一種新的頂層設計。以前，我國民辦學校都是非營利組織；現在，根據擬議中的新的制度安排——最早是在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》中提出的，要進行營利性和非營利性民辦學校的分類管理——民辦教育的基本格局將發生重大改變。在新的分類體系中，現在的民辦學校將面臨艱難的選擇：根據擬議中的新的分類標準，營利性學校將作為營利性組織被納入企業（公司）管理。由此帶來的有利變化是，政府對其管制減少，學校在招生、收費等方面會更加自由；帶來的不利的變化是，作為一個教育類的公司，營利性學校獲得的國家政策扶持要比非營利性學校少。而且，如果學校成為營利性機構，教師就變成了公司的員工，他們在心理上的角色轉變是否順利也是一個問題。如果民辦學校選擇成為非營利性學校，那么面臨的問題就是，雖然政府對于非營利性學校在理論上會加大扶持力度，但具體到何種程度，現在大家都不清楚。同時，根據新政策，如果想要得到政府更多的資助，舉辦者就要放棄其在學校的財產所有權。也就是說，如果學校停止辦學，資產清算之后的所有結余與學校舉辦者無關。我認為，這一新的制度對于現在的民辦學校會造成比較大的沖擊，并將帶來一系列復雜的法律問題。因此，擬議中的分類管理方案對于民辦教育的意義仍舊很難下定論。如果大家能夠接受這樣的安排，民辦教育的格局與以往相比就會發生比較大的變化，即分為非營利的一軌和營利的一軌，兩者各行其道。如果大家不接受這樣的安排，即使要按照文件的規定去執行，大家可能會采取其他措施來對其認為不該喪失的權利進行保障，比如通過其他渠道獲得財產收益。一旦出現這種情況，就會導致系統性的政策風險。

二、民辦學校亟需配套政策的支持

《世界教育信息》：您認為民辦學校在哪些方面急需政府出臺配套政策？

吳華：我認為，政府應在三個方面出臺配套政策，保障民辦學校的發展。第一，按職業身份對教師實行社會保障，也就是對教師一視同仁，無論是對營利性學校教師還是非營利性學校教師，也無論是對公辦學校教師還是民辦學校教師，都要為他們提供同等的社會保障。

第二，對民辦學校實施普遍的稅收優惠政策，即免除其營業稅，對營利性民辦學校按最優惠稅率征收企業所得稅。對于民辦學校（無論是營利還是非營利）而言，最好的辦法就是至少在短期或者初期都不需納稅。換言之，一種方法是對所有的民辦學校免除所有稅收，因為一方面民辦學校減輕了政府的財政支出，另一方面這樣做對學生有利。當免除稅收使學校成本下降后，為提升競爭力，學校就有降低學費的動力。因此，免稅對于提升民辦學校的競爭力是非常重要的政策。如果無法對所有民辦學校免除所有稅收，那么可以采用另一種方法，即降低營利性學校企業所得稅的稅率。因為一旦分類管理之后，非營利性學校無需繳納所得稅，而營利性學校需要繳納企業所得稅，降低稅率可以減輕營利性民辦學校的辦學成本，使營利性民辦學校有更強的競爭力。

第三，對民辦學校實施普遍的以學生人數為基準的財政資助。現在，我國政府對民辦學校的資助分為三種。第一種是政府設立基金，獎勵辦得好的學校，包括支持一些特殊的項目。這是一種產業導向措施，可以促進優勝劣汰，但其實這一措施對于民辦學校的作用不大。因為學校辦得好，說明其本身就具有較強的市場競爭力，即便獲得這部分獎勵資金，對于其提升競爭力的作用也不大；如果辦得不好，學校還會受到雙重打擊。第二種是對民辦學校進行成本分擔。比如，學校要為教師繳納一部分養老保險，這一部分在民辦學校辦學成本中占的份額不小?，F在，在浙江寧波、溫州等地，政府對民辦學校為教師所繳納的養老保險的社會統籌部分提供財政資助，有效地分擔了辦學成本。由于教育具有正外部性，在學生獲益的同時，社會也獲益，政府作為社會的代表，分擔辦學成本是合情合理的。第三種做法是權利保障，即對民辦學校按學生人數進行財政撥款。實際上，這方面的實施情況不太理想。一些省份對于民辦教育的財政資助達不到規定的標準，還有些省份對民辦教育甚至完全沒有財政資助。因此，對于民辦學校的財政資助制度亟待完善，應對民辦學校按照學生人數分配所有與教育有關的公共資源，包括財政資金、編制名額等。因為學生無論在公辦學校還是在民辦學校，他們對于公共資源的享用都擁有平等的權利。這種權利不會因為學生所在學校的性質而改變，因此，按照學生人數分配公共資源最為合理。

三、借鑒“三地一校”試點經驗

《世界教育信息》：2011年，教育部在上海、浙江、深圳開展探索民辦學校分類改革的試點。請基于您的調研，為我們介紹一下這些試點的發展現狀與經驗。

吳華：民辦學校分類改革試點有“三地一校”，“三地”指的是浙江省、上海市、深圳市，“一校”指的是吉林華橋外國語學院。上海市并沒有系統制定相關政策對民辦學校按營利性和非營利性兩類進行分類管理試點，而是針對民辦學校建立了電算化的財務管理體系，大大加強了政府對民辦學校的財務監管力度。深圳基本上還是按照以前的分類體系，即按照要求取得合理回報和不要求取得合理回報分類，并沒有按照新的分類體系進行試點。但深圳市對民辦學校的資助力度很大，出臺了很多有利的政策。在分類管理方面，浙江省的工作有實質性推進，進行了綜合改革。浙江省定了“兩市兩縣”作為試點。從溫州的實踐來看，總體而言，分類管理改善了民辦學校的發展環境，但是我們不能因此就對大范圍推廣營利性和非營利性分類管理過于樂觀。因為溫州的方案與目前擬議中的中央的方案存在較大差異。在溫州的方案中，學校投入的資產歸舉辦者所有，舉辦者在學校運行期間可以得到合理回報，學校清算之后還可以分享節余資產。因此，溫州的試點情況并不能夠有效預測國家全面推行民辦學校分類管理的結果。溫州試點的總體效果不錯，改善了學校的辦學環境，提高了投資者的積極性，提升了投資質量，吸引了優質資源。但是，在申請成為營利性學校時，學校也遇到了一些政策障礙。比如，原來學校的資產處置、過戶、優惠條件等問題都沒有得到解決?？偠灾?，溫州的方案值得借鑒，但存在的問題也需要注意。

四、穩定的政策環境

是吸引社會力量興辦教育的基礎

《世界教育信息》：2015年，教育部將出臺鼓勵社會力量興辦教育的政策文件。在您看來，吸引更多社會力量興辦教育還需要哪些方面的保障？

吳華：財政資助、稅收減免、自主辦學等措施都可以幫助民辦學校發揮創造力和積極性。如果學校要形成辦學特色，那么就要有足夠的自由發展空間。有人認為，民辦學校是公益事業，不應該營利。我認為，民辦學校營利是件好事情，因為只要學校辦好了，最大的受益者還是社會。辦好民辦學校，對學生有好處，對公辦學校提升質量有激勵作用，對政府和社會也有益處。各國政府在鼓勵社會力量興辦教育方面有著不同的制度與做法，但有一點是相同的，即為民辦學校營造穩定的政策環境。民辦學校對將要做的事情有穩定的預期，才會愿意做這件事。所以，我認為，穩定的政策環境是吸引民間資本興辦教育的基礎條件。

編輯 郭偉 校對 吳婷