基于桂林旅游產業用地改革背景下的旅游用地分類

王金葉，韋紹蘭，吳郭泉，騰漢書，楊　鵬，黃華乾( .桂林理工大學旅游學院，廣西桂林　54004; .賀州學院，廣西賀州　54800)

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基于桂林旅游產業用地改革背景下的旅游用地分類

王金葉1，韋紹蘭1，吳郭泉2，騰漢書1，楊鵬1，黃華乾2
( 1.桂林理工大學旅游學院，廣西桂林541004; 2.賀州學院，廣西賀州542800)

摘要:桂林是國際知名的旅游目的地，也是國家旅游產業用地改革試點區域。為促進桂林旅游產業用地改革，加強旅游用地節約集約利用，以《土地利用現狀分類》( GB/T 21010—2007)為基本依據，結合桂林旅游業和旅游用地的特點，構建了包括旅游設施用地、旅游地產用地和旅游景觀用地3個二級地類、9個三級地類和20個四級地類的旅游用地分類體系，并與土地規劃分類體系和“二調”分類進行銜接后，提出將旅游用地納入國家土地規劃分類體系中，把旅游設施用地、旅游地產用地獨立作為建設用地的一類，與城鎮用地、農村居民點用地等地類相并列，按照建設用地的要求進行管制;在旅游用地各地類面積統計過程中充分與“二調”分類銜接，可以有效利用“二調”資料進行用地管理，提高用地管理的有效性、統一性和協調性，有利于克服目前由于分類體系不統一而造成的用地矛盾。

關鍵詞:旅游用地;分類;桂林

隨著社會經濟發展，特別是我國將發展旅游業提升到國民經濟戰略性支柱產業的高度以來，許多地區把加快旅游業發展作為調整經濟結構的切入點［1］，旅游業得到了迅速發展。隨著旅游業的快速發展，旅游用地不斷增加［2］。旅游用地己逐漸發展成為土地綜合利用的重要地類，對旅游用地管理提出了更高更多的要求［3］。目前，我國的相關法律法規對旅游用地還沒有給出明確的定義，《土地管理法》僅在建設用地中提到了旅游用地［4］。具體什么是旅游用地，旅游用地如何分類?以及旅游用地應該采取什么樣的管制措施等問題，在管理部門和學術界存在模糊認識［5］。加之旅游用地具有綜合性、復合性、多效益性以及空間分布的疊加性等特點［2］，導致用地管理部門之間的分類體系不統一，在旅游用地使用和管理上不規范、不科學，出現了違規、違法和“有項目、有資金、缺土地、難落實”，以及旅游用地使用效益低下等問題［5－6］。旅游項目開發建設受到用地指標的限制，旅游用地問題已經成為制約和困擾近年來旅游業快速發展的焦點問題之一［7］，其主要原因在于對旅游用地分類與歸屬認識不統一，缺乏公認的旅游用地分類體系。目前，在學術研究層面有許多學者對旅游用地分類等相關問題進行了研究［8－14］，提出了一些有益的建議與結論，其中賀倩［4］、張娟［9］提出的分類體系更加接近我國現行的土地分類標準，但所有的分類體系都沒有與現行的《土地利用現狀分類》( GB/T 21010—2007)和土地規劃分類體系以及全國第二次土地調查(簡稱“二調”)分類相銜接，沒有在具體的實踐中得到應用。

桂林是國際知名的旅游目的地，旅游是其支柱型產業，2013年旅游總收入占全市GDP的21%。根據研究，雖然漓江流域沿岸風光帶生態環境改善明顯［15］，但桂林市可持續發展能力明顯減弱［16］。因此，大力發展旅游業、調整產業結構是提升可持續發展能力的重要舉措之一。為了進一步提高旅游效益，探索在新形勢下旅游用地科學管理的有效辦法，2013年3月國土資源部把桂林市列為全國旅游產業用地改革試點城市，于2013年6月批準了《桂林旅游產業用地改革試點總體方案》，揭開了探索在新形勢下旅游用地科學管理的序幕，要求桂林市在“強化旅游產業用地規劃管控制度、探索旅游產業用地分類管理、探索促進旅游產業轉型升級的供地政策等方面先行先試，建立符合旅游產業發展特點和要求的科學化、差別化、精細化、生態化土地利用和管理制度，努力為全國發揮示范引領作用”。因此，在桂林市旅游產業用地改革試點的大背景下，積極探索旅游用地的分類體系與標準，不僅為科學評價桂林市旅游用地的使用效率，加強旅游用地科學管理，全面推進桂林市旅游產業用地改革進程提供技術支持，而且可以為全國旅游用地改革提供參考依據。

1　旅游用地的概念與內涵

國外對于旅游用地的研究起步較早，始于20世紀30年代的旅游用地規劃。我國旅游用地研究最初出現在20世紀70年代末期的城市規劃、風景名勝區規劃及森林公園總體規劃中［17］。根據中國知網檢索，國內最早提到“旅游用地”是1978年吳良墉［18］在《論述城市規劃中的節約用地問題》中談及，1981年郭煥成［19］在《土地利用分類系統與土地利用圖的編制方法》中將“旅游用地”定義為“陵園和名勝古跡及為其服務的建筑用地”，是國內最早對旅游用地定義的論述。隨后的30多年，不同學者從各自研究的角度和領域對旅游用地提出了若干定義:周菲菲［20］認為“旅游用地包括旅游客體用地、旅游媒介要素用地以及旅游輔助要素用地”;朱德舉［21］認為“旅游用地是風景旅游區內人們從事旅游活動的場所，自然作用與人類活動之間進行物質循環、能量流動、信息傳遞的復雜系統”;梁棟棟等［22］認為“旅游用地是旨在保護具有美感的自然景觀和滿足人們精神文化的需要，供觀賞、游覽、文化娛樂、教育和科研使用的特殊土地”;章牧等［23］認為“旅游用地是由原生的自然景觀與人文景觀共同組合的可供觀賞、游覽、娛樂、教育和科考使用的特殊土地”;賀倩［4］認為“旅游用地是指一種能直接或間接滿足旅游者的游覽、游憩、休閑目的，并能為旅游者進行一系列旅游活動提供場所和空間的土地總稱”;吳郭泉等［24］認為“旅游用地就是旅游業用地，即在旅游地內凡能為旅游者提供游覽、觀賞、知識、樂趣、度假、療養、娛樂、休息、探險、獵奇、考察研究等活動的土地”。各位學者研究提出的旅游用地定義主要基于土地的開發功能，對土地利用有明確的指向性，但仍然沒有跳出狹義的旅游用地的概念，大都認為旅游用地就是風景區內的所有土地，或者認為旅游用地就是建設用地。

隨著旅游業的快速發展，旅游用地的內涵和外延已經發生了很大的變化。旅游用地范圍已經突破了風景區的概念，也不僅僅局限于建設用地。如果僅根據對旅游用地的狹義理解，在目前我國的土地管理分類體系中找不到直接對應的地類，不利于土地分類管理和旅游業發展;同時，政府的相關文件曾規定旅游用地是建設用地中營利性較強的用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓［25］，這一規定是對旅游用地的片面理解，沒有考慮到旅游用地中的景觀和生態用地在使用中一般不會改變土地屬性，極不適宜進行“招拍掛”，從而嚴重影響了旅游業的健康發展。因此，迫切需要提出適合旅游產業發展需要的旅游用地的概念。

根據旅游業發展規律和旅游用地多功能性［26］的特點，以及便于加強土地管理的需求，在參考相關學者對“旅游用地”定義的基礎上，筆者提出了新的“旅游用地”定義:旅游用地是國土資源的重要組成部分，主要指各種直接用于旅游活動的土地和間接服務于旅游發展的土地。直接用于旅游活動的土地主要包括為旅游產品及其配套設施建設提供支撐的土地;間接服務于旅游發展的土地主要包括為旅游發展服務但用地屬性不發生改變的土地。該定義明確了旅游用地包括建設用地和非建設用地，更加有利于實行土地的分類管理。

2　旅游用地在土地分類體系中的位置

土地分類有時也稱為土地利用分類，是根據土地的自然屬性和經濟屬性以及其他因素進行的綜合性分類，它是以土地的覆蓋特征、經營目的和利用方式為主要標準所進行的分類，反映某一段時間土地的實際利用狀況［27］。在有些情況下，土地分類又稱為生態土地分類，是以多目標管理為目的的土地分類［28］。國外土地分類工作開展至今約有半個世紀的歷史，我國于20世紀80年代后期開始進行了大規模的土地分類研究［28－29］，土地分類體系經過了多次調整。1984年，第一次全國土地利用現狀調查采用兩級分類標準，設立了8個一級類、46個二級類; 2001年頒布了新的《全國土地分類標準》，設立了3個一級類、15個二級類、71個三級類; 2007年，頒布了《土地利用現狀分類》( GB/T 21010—2007)國家標準，采用兩級分類體系，共分為12個一級類、56個二級類。現行所有的土地分類體系均沒有明確提出旅游用地的歸屬和邊界問題。

近幾年，隨著計算機技術和信息技術的發展，遙感和地理信息技術被引入到土地規劃與評價中，我國于2007年開始進行了“二調”，“二調”參照《全國土地分類標準》提出了新的土地分類體系，并在全國范圍內的土地調查中廣泛使用。“二調”提出的新土地分類體系與2005年啟動的全國土地利用總體規劃修編所采用的《土地利用現狀分類》的體系基本一致，采用三級分類體系劃分土地類型，其中一級3類、二級10類、三級29類。《土地利用現狀分類》也沒有明確提出旅游用地的分類，只是將與旅游有關的名勝古跡、風景旅游點用地獨立出來，與特殊用地并列包含在其他建設用地中。筆者在承擔完成《桂林市土地利用總體規劃( 2006—2010)》修編過程中，針對桂林旅游發展的現實需要和特殊地位，在進行用地分區時創造性的提出了“復區”的概念，將旅游用地作為“復區”進行管控，即認為旅游用地是指具有旅游功能，用來從事旅游活動的各類土地，主要包括風景名勝區(含森林公園、濕地公園)、一般旅游景區和擬開發的旅游景區［30］。但這種界定在現在來看仍然有很大的局限性，沒有區分建設用地和非建設用地，無法將具體的管控措施落實到用地空間上。

3　桂林市旅游用地現狀與需求分析

桂林旅游發展經歷了接待事業期( 1973—1978年)、市場化期( 1979—1997年)、初步產業化與轉型期( 1998—現在) 3個階段，使桂林旅游從不具備產業功能的政府接待和外交服務逐步成長為國民經濟新的增長點和第三產業的龍頭，實現了從事業型到支柱產業型的跨越式發展。桂林自1973年被國務院確定為對外開放的旅游城市以來，已接待了130多個國家和地區2 000多萬人次的境外游客和超過1. 5億人次的國內游客，入境游客數始終位列全國主要旅游城市前10名。2013年，全市接待游客3 584萬人次，其中入境游客193萬人次，實現旅游總收入348. 48億元。桂林旅游曾經被譽為“中國旅游的風向標”，旅游發展為全國提供了許多有益的經驗。2012年，經國務院同意，國家發展和改革委員會批復了《桂林國際旅游勝地建設發展規劃綱要》，標志著桂林旅游發展上升為國家戰略。

為了推動桂林國際旅游勝地建設，國土資源部于2013年6月批準了《桂林旅游產業用地改革試點總體方案》。根據國土資源部的批復要求，受桂林市國土資源局委托，筆者承擔了桂林市旅游用地現狀調查與需求分析任務，在組織開展桂林市旅游用地現狀調查與需求分析工作中，經過研究提出了新的旅游用地分類體系與標準，并在調查中廣泛使用。按照制定的旅游用地分類體系，對調查結果的統計分析表明: ( 1)桂林市現在的旅游用地以生態景觀用地為主，占總面積的89. 45%，旅游設施用地占旅游用地總面積的10. 55%。桂林市的疊彩區、荔浦縣、灌陽縣、陽朔縣、龍勝縣等5個縣(區)現狀旅游用地綜合評價結果為優，與桂林市旅游發展總體情況相一致;桂林市現狀旅游用地中旅游設施用地的整體效益大于農用地及其他建設用地的平均值，旅游設施用地集約化程度相對較高。( 2)桂林市目前旅游用地使用存在一些問題:一是旅游用地使用效益不均衡、利稅貢獻率低，突出表現為旅游區域發展不平衡，發展旅游社會效益好，居民收入高，但財政收入少;二是旅游用地分類、歸屬不明確，存在多部門、多標準管理的問題，導致用地管理混亂、矛盾較多;三是由于沒有明確旅游用地分類與邊界，旅游項目受用地分類管理的限制落地困難，制約了旅游發展。( 3)未來5年桂林市旅游用地需求較大，其中旅游設施用地需求為5 497. 48 hm2;對各縣(區)旅游用地進行優先度評價，優先度排序從大到小依次是桂林五城區、陽朔縣、臨桂縣、靈川縣、龍勝縣、興安縣。因此，為了加快推進桂林旅游產業用地改革試點工作，需要進行旅游用地分類管理、政策和機制創新等，其前提是制定科學合理的旅游用地分類體系，為用地管理和用地政策制定奠定基礎。

4　桂林市旅游用地分類體系及銜接說明

4. 1旅游用地分類體系

為了全面推進桂林旅游產業用地改革試點工作，以桂林市旅游用地使用與管理中需要解決的問題為導向，基于研究提出的旅游用地新定義，在參考相關學者對旅游用地分類研究成果的基礎上，構建了新的旅游用地分類體系。該體系包括:旅游設施用地、旅游地產用地和旅游景觀用地3個二級地類;游憩設施用地、基礎設施用地、服務設施用地、管理設施用地、旅游商品生產用地、旅游地產用地中的獨立產權住宅和產權式公寓、自然生態景觀用地、人工生態景觀用地等9個三級地類;歷史文化游覽用地、休閑游憩用地、娛樂文體用地、旅游交通用地、旅游接待用地、地文景觀用地、農田景觀用地等20個四級地類，以及各地類含義的解釋說明(表1)。其中3個二級地類是該體系的基礎。

表1　旅游用地分類體系與標準Table 1　Classification system and standard of tourism land-use

續表1

①旅游設施用地( 11)。旅游設施是指為滿足游客的旅游活動而提供的各種設備和設施的總稱，包括游覽娛樂設施、旅游基礎設施、旅游服務設施和旅游管理設施等。因此，從廣義角度理解，旅游設施用地就是承載各類旅游活動開展所必需設施建設的土地，一般是要將土地的本來屬性進行改變，具體包括與旅游資源開發密切相關的游憩設施、旅游基礎設施、旅游服務設施和旅游管理設施用地，以及旅游商品產銷基地等，如游客餐飲場所、賓館(酒店)、旅游專用道路、景區景點內游客服務中心、游客廣場、游客休息點、醫療點、固化停車場和景區內等級公路等。

②旅游生態地產用地( 12)。是在旅游發展過程中出現的新的用地類型，主要為滿足短期“候鳥”旅游族的需要而在旅游區建設的具有獨立產權的住宅或集體產權的產權式公寓，其中產權式公寓在經營管理機制規范后有可能成為旅游地產用地的主流，符合黨的十八屆三中全會以來提出的養老改革的方向。旅游地產用地屬于建設用地范疇，但與旅游設施用地和一般意義上的房地產用地在建設管理等方面又具有明顯的區別。

③旅游生態景觀用地( 13)。主要指與旅游發展密切相關的自然景觀和人工景觀用地，在旅游發展中發揮景觀作用，用地的性質一般不發生改變。自然景觀用地主要包括只受到人類間接、輕微或偶爾影響而原有自然面貌未發生明顯變化，具有一定美學價值、科學研究價值和旅游吸引功能、游覽觀賞價值的自然風光景象用地，旅游開發過程中地面沒有固化、土壤層沒有遭到破壞;人工景觀用地包括在原有土地用途上可以同時開展旅游活動的農業、工業、水域用地和休憩及美化環境的綠化用地、景觀用地等。

4. 2與相關土地分類體系銜接

為了進一步強化旅游用地與其他土地管控的協調一致性，旅游用地分類體系要與土地規劃分類體系和“二調”分類相銜接。建議將旅游用地納入國家土地規劃分類體系中，把旅游設施用地、旅游地產用地獨立作為建設用地的一類歸入建設用地中，與城鎮用地、農村居民點用地等地類相并列。在旅游用地各地類面積統計過程中將“二調”中的文物古跡、歷史遺址、歷史建筑物、旅游民俗村、旅游博物館等用地以及其他國家重點文物保護單位等統計為旅游用地分類體系中的歷史文化游覽用地( 1111) ;將“二調”中的獨立設置直接用于旅游休閑、游憩的設施用地，如主題公園、滑雪場、汽車營地等統計為旅游用地分類體系中的休閑游憩用地( 1112) ;將“二調”中用于旅游住宿、餐飲的設施用地，以及旅行社用地等，如賓館、酒樓、餐廳、旅行社、鄉村旅館、旅游農莊等，統計為旅游用地分類體系中的旅游接待用地( 1131) ;將“二調”中具有旅游價值的山地、巖溶、島礁等自然景觀，以及地文景觀形成過程遺跡等，統計為旅游用地分類體系中的地文景觀用地( 1311)等。詳細歸類統計參照旅游用地分類體系與標準中的用地類型解釋(含義)(表1)。新建的旅游用地分類體系與“二調”分類充分銜接，可以有效利用“二調”資料進行用地管理，提高用地管理的有效性、統一性和協調性，有利于克服目前由于分類體系不統一而造成的用地矛盾。

5　推進桂林旅游產業用地改革的政策建議

根據旅游用地的新定義和新建的分類體系，旅游用地權屬為國有或集體所有，可以是建設用地、農用地或其他土地，甚至以多種土地類型的組合形式存在。需要在落實現行土地管理政策的基礎上，根據桂林國際旅游勝地建設需要和桂林旅游產業用地改革要求，進一步探索建立新的旅游產業用地政策。

( 1)強化規劃對旅游用地的管控作用。根據桂林旅游產業用地改革試點精神，制定按照“多規合一”的要求編制《重點旅游片區發展規劃》的政策，《重點旅游片區發展規劃》經評審論證后報桂林市人民政府批復實施，全方位落實旅游產業用地布局，實現規劃管控。對選址、建設內容、用地規模符合《重點旅游片區發展規劃》的旅游產業項目，在確保耕地保有量和基本農田不減少、耕地質量不降低、建設用地規模不增加的前提下，允許調整修改土地利用總體規劃，并簡化審批程度，經聽證、論證后報原土地利用總體規劃審批機關備案。

( 2)規范旅游設施用地管理。旅游設施用地按照建設用地要求進行管控，新增旅游設施用地占用農用地的必須嚴格按照城市分批次建設項目用地方式辦理農用地轉用手續;涉及土地征收的依法辦理土地征收審批手續;確需占用耕地的依法落實耕地占補平衡;對符合規劃、用地面積較小、不涉及占用耕地的新增旅游設施用地，如非固化停車場和道路寬度不超過6 m或路基寬度不超過6. 5 m的景區道路，不按建設用地審批。旅游設施建設需要占用符合土地利用總體規劃的國有未利用地，由桂林市人民政府依據土地利用年度計劃批準使用;使用集體未利用地，不涉及土地征收的，由桂林市人民政府依據土地利用年度計劃批準使用。對旅游景區范圍內的亭、臺、樓、閣等小型旅游設施用地，單體用地面積在150 m2以下，總用地面積不超過1. 3 hm2，且不涉及占用耕地和征收的，由桂林市人民政府審批，報自治區國土資源廳備案后實施。

( 3)嚴格旅游地產用地管理。旅游地產用地作為旅游用地的類型之一，屬于建設用地，要嚴格按照國家建設用地要求進行管控。同時，旅游地產用地與一般的房地產項目用地又有明顯的區別，在建設管控中強調旅游服務功能的完善，特別是景觀功能建設，使旅游地產用地建設成為旅游區旅游功能完善的重要舉措，力爭成為新的旅游增長極，并允許有條件的地區利用旅游區內的“四荒地”(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)結合土地治理開發旅游地產以及大型用地旅游項目，在審批程序、財政或稅收政策方面，按照桂林旅游產業用地改革試點精神給予支持。

( 4)明確旅游生態景觀用地的地位。旅游生態景觀用地由于其具有原有功能又有旅游功能，是復合用地，范圍邊界大多具有模糊性，一般在土地分類中無法獨立出來，只能在用地管制方面提出促進旅游與其他功能協調發揮作用的措施與要求。對于在桂林旅游產業用地改革試點過程中，旅游用地(含旅游生態景觀用地)產出效益大于原地類的可以將旅游用地作為二級地類，與農用地、建設用地和其他用地相并列，并將旅游生態景觀用地獨立出來。但在分類技術管制政策沒有成熟之前，建議仍然將旅游生態景觀用地作為“復區”管理。旅游區中的生態景觀用地可以采取只征不轉，或者長期租用等方式獲得，由旅游經營部門按照土地原屬性進行管理，在不影響土地原功能的前提下，適度進行生態景觀建設。

( 5)加強新增旅游用地指標管理。各級土地管理部門在編制土地利用年度用地計劃時，要充分考慮旅游業的發展需要，安排必要的旅游設施用地和旅游地產用地指標，土地部門在審批流程上應對旅游用地申請開辟綠色通道。審批審核的重點在于旅游設施用地和旅游地產用地，對于具有明確邊界或邊界模糊的旅游景觀用地，由于其不改變原有用地性質和主要功能，在用地指標上限制對土地管理沒有實際意義，但會影響旅游發展。對于企業投資建設旅游公益性公共設施，如旅游景區外的旅游咨詢服務中心、游客集散中心、旅游公共廁所、游客休憩站點、旅游停車場、景觀綠化等公益性基礎設施建設用地，可按劃撥方式提供。

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Classification of tourism land-use under the background of tourism land-use reform in Guilin

WANG Jin-ye1，WEI Shao-lan1，WU Guo-quan2，TENG Han-shu1，YANG Peng1，HUANG Hua-qian2
( 1. College of Tourisim，Guilin University of Technology，Guilin 541004，China; 2. Hezhou University，Hezhou 542800，China)

Abstract:Guilin is a well-known international tourist destination and the pilot area in national tourism land reformation．Based upon the national standard of Current Land Use Classification( CLUC，GB/T 21010－2007) and combined with the characteristics of tourism land in Guilin，the tourism industry land-use classification system is put forward．There are 3 tourism land types in second-level ( tourism facilities land，real-estates land and landscapes land)，9 types in third-level and 20 types in fourth-level．The tourism industry land-use will be contained in the CLUC as it is connected with the CLUC and the National Second Land Survey Classification System of ( SNLSCS)．The tourism facilities land and tourism real-estates land will become part of the construction land use in the CLUC，and they will be paralleled to counties construction land and rural construction land．They will be managed and controlled under the requirement of construction land use．The effectiveness，unity and harmony of land use management will be enhanced and the problem of classification system disunion will be solved．

Key words:tourism land; classification; Guilin

作者簡介:王金葉( 1965—)，男，博士，教授，研究方向:生態旅游、生態經濟，wangjy66@ sohu. com。

基金項目:國家科技支撐計劃項目( 2012BAC16B04) ;廣西科技攻關項目(桂科攻1298006)

收稿日期:2014－04－24

doi:10. 3969/j．issn. 1674－9057. 2015. 01. 013

文章編號:1674－9057( 2015) 01－0091－08

文獻標志碼:A

中圖分類號:F301. 23; F59

引文格式:王金葉，韋紹蘭，吳郭泉，等．基于桂林旅游產業用地改革背景下的旅游用地分類［J］．桂林理工大學學報，2015，35 ( 1) : 91－98．