街道新體制下的社區治理責任機制探析

陳怡

[摘 要]上海街道體制改革作為落實上海市委“1+6”文件的一項重要改革舉措，在推進基層社會治理創新上邁出了重要一步。要發揮體制成效還需要著力解決運行機制不暢、考評體系缺位、社區共治動力不足和人才缺失的問題，在理順關系、完善責任體系、建章立制和加強績效評估上下功夫。

[關鍵詞]街道體制；社區治理；責任機制

[中圖分類號] D669 [文獻標識碼] A

[文章編號] 1009-928X（2016）01--0031-03

在全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現代化的語境下，基層社會治理成為改革全局中的一項基礎性攻堅問題迫切需要突破。2014年上海市委一號調研課題形成的《上海市委關于進一步創新社會治理加強基層建設的意見》和6個配套文件（簡稱“1+6”文件），就是針對當前現實問題和矛盾而進行改革的破題之作。2015年作為實施“1+6”文件的第一年，上海率先在街道體制改革上尋求突破。

一、街道體制改革需要厘清的幾個問題

（一）社區治理新體制與運行機制創新的問題。依據上海市委2014年一號課題的指導，上海市各街道積極推進街道體制改革，建立適應新形勢需要的組織架構，即1+2+6+2模式?！?+2”體制，即街道黨工委下設行政黨組和社區黨委，“6+2”即六個職能科室和兩個自主設立的科室，其目的是重新整合工作職責，實現扁平化管理，理順社區治理關系，強化服務職能。而在實際操作過程中，各組織之間的關系如何協調成為新的社區治理問題。社區黨委作為街道黨工委統一領導下的機構，其基本職能是負責“兩新”組織和居民區黨建工作。如果作為決策機構，則需要建立起相應的工作機制和平臺，整合區域內“兩新”組織和居民區黨建資源，激活黨建活力。而社區黨建辦公室作為履行社區黨建職能的具體工作部門，則更要處理好與街道黨工委和社區黨委之間的關系，以及如何指導社區黨建服務中心開展工作。同時，八個職能科室的職責分工也需要進一步明確。

（二）街道公共服務職能的凸顯與考核評價體系缺位的矛盾。街道體制改革亮點之一在于全面取消街道招商引資職能及相應的考核指標和獎勵，街道經費支出由區政府全額保障，其根本目的就是為了推動街道工作重心切實轉移到公共服務、公共管理和公共安全等工作上來。同時，賦予街道黨工委對區職能部門派出機構負責人的人事考核權和征得同意權，賦予街道對區域內事關群眾利益的重大決策權和重大項目的建議權等。權力的收、放完善了街道的職能定位，能更好推動街道為民服務，向下負責。但是，這種轉變還必須建立在完善相應的考核評價體系的支撐上。原來強調稅收返還、通過物質激勵的方式，加上考核的指揮棒，基層對招商引資就有積極性。在社會管理和服務這塊上，如果沒有相應的考核評價體系，就會容易局限于簡單地完成任務。街道的工作績效評價體系要以居民知曉度、參與度和滿意度為主，把群眾需求作為一切工作著眼點來考量。有自下而上的評估體系作支撐，能在一定程度改變信息不對稱的格局，真正實現有序治理。

（三）社區治理主體責任的強化與社區共治作用的發揮。創新社會治理加強基層建設的重點在于重心下移、資源下沉、權力下放。在權力和資源下放、為基層減負賦權的同時，街道在社區治理中的主體責任也更為明確。諸如違法建筑、違法用地、違規種養、非法營運、無序設攤、群租、環境污染等嚴重影響群眾生產生活頑癥問題的治理，都將責無旁貸地納入街道職責范圍之內。街道黨工委不能只是忙于一些行政事務類的工作，而是真正轉向服務社區，服務百姓。當然，政府可以通過購買服務加強對社會組織的資金扶持等方式，為社會力量參與治理創造條件。但同時還需要有更多可發揮的機制和平臺，調動多元治理主體的參與積極性，使社區范圍內的企事業單位、自治組織、社會組織和社區居民真正參與進來，并在動態管理中不斷協調不同的利益訴求，發揮社區共治的作用。

（四）社區工作者職業化前景與人才缺失現狀的矛盾。建立社區工作者職業化體系，是街道體制改革的亮點之一。創新社會治理加強基層建設，迫切需要一支結構合理、素質優良、能力突出、群眾滿意的職業化、專業化、規范化社區工作者隊伍。但是目前來看，社區工作者隊伍種類過多、歸屬各異、缺乏規范，既存在待遇偏低的問題，也缺少職業發展預期，還存在青黃不接、后繼乏人的情況，不符合社區管理專業化要求，缺少持續穩定的制度保障。為此，市委制定了《上海市社區工作者管理辦法》，明確了社區工作者范圍，也能讓社區工作者根據自己的崗位特點明確自己的發展空間，形成較為完整的職業發展體系，提高了社區工作者對自己的職業認同度。只是這一制度優勢的顯現，恐怕還需要一定的時間。

二、原因分析

（一）責任主體認識不到位。一是對社區治理體制改革的必要性認識不到位。少數黨組織負責人片面認為黨建工作是務虛的工作，沒有必要大動干戈翻牌子，感覺翻來翻去“換湯不換藥”，認為意義不大、作用不明顯。二是對新體制下怎么抓工作思路不清晰。部分黨組織負責人存在觀望情緒，工作開展僅僅停留在保證規定動作的完成上，沒有認真分析研究新情況、新問題，不能嚴肅對待和認真處理黨建工作中的熱點、難點問題。

（二）制度機制未跟進。街道體制改革不是簡單地翻牌，它是一項系統性較強的工作。體制架構雖然建立起來了，但是配套制度還不夠完善，一定程度上影響了落實效果。一是考核評議體系不健全。任務量化指標相對籠統，責任主體任務不夠明確，第一責任人、直接責任人、具體責任人各自所負的責任模糊。二是考核結果運用缺乏剛性約束。雖然文件強調要堅持把考核結果作為領導班子工作實績評定的重要內容，作為領導干部選拔任用、培訓教育和獎懲的重要依據，但是在實際操作中往往流于形式，激勵作用不強。

（三）黨員群眾參與有效性不足。一是群眾參與積極性不高。有的群眾認為基層黨建工作是黨員的事，與自己無關，對黨組織的一些活動包括落實基層黨建工作責任述職等不愿參與或盡可能少參與。二是群眾參與渠道不暢。有的群眾有參與黨組織活動的積極性和主動性，但由于缺乏信息來源，找不到參與渠道，得不到有效引導，不知道怎么參與。三是群眾意見吸收不充分?；鶎狱h員群眾對社區治理的意見建議有時候得不到有效的采納或者反饋，一定程度上打擊了參與的積極性。

（四）社會組織發育不充分。政府簡政放權的一個特點是，注重發揮社會力量特別是社會組織的作用，承接政府轉移職能。而社區共治的推動，更需要多元組織力量的參與，尤其社會組織在民主發育的過程中擔當著重要角色。但總體上看，社會組織發育還存在不足，承接能力還有待提高。為了使政府轉移職能后社會組織能夠接得住、接得好，還需要加強社會組織自身建設。

（一）理順工作關系，建立健全目標明確權責一致的黨建責任體系。2015年上海市100個街道黨工委已全部完成更名，市、區縣、街道三級黨建服務中心已全部更名翻牌，新的社區黨委組建工作順利完成。但是，街道1+2+6+2的新體制并非簡單的翻牌，必須要理順條與塊、上下級之間的責權關系，建立起相關的責任體系，通過責任體系的分解量化，形成責任清單作為考核的標準，這是落實責任制保證新體制正常運轉的關鍵。首先，必須科學把握好黨建工作目標。黨建工作目標應該包括總體目標任務、具體目標任務、個體目標任務等方面內容?？傮w目標任務，就是要依據中央關于加強黨的建設的意見、規劃和上級組織關于加強黨的建設的實施意見，對本級組織黨的建設提出的總要求和總方向。具體目標任務是在總體目標任務的指導下，結合各級黨組織工作的現狀提出的具體的、可以量化的目標要求。個體目標任務是在總體目標和具體目標的雙重指導下，按照領導班子成員分工不同的實際，分解出的不同的目標和要求，黨員的個體目標則要根據其不同的崗位職責而確定。其次，明確新體制的責任主體。一是街道黨工委書記、街道辦事處主任的領導責任；二是黨政班子成員的分管責任；三是職能部門負責人及其辦事人員的直接責任。明確不同工作領域的不同責任擔當，既要有共同的責任，也要有“量身定做”的崗位責任，這樣才能防止責任漏洞。迄今為止，浦東、普陀等區對社區黨委、行政黨組的工作職責、組織機構、工作制度和工作關系予以明確，嘉定等區出臺關于黨建服務中心建設的文件和方案、建立職能清單，為健全責任體系邁出了堅實的一步。

（二）突出建章立制，整合區域化黨建引領下的社區共治機制。堅持把服務群眾、增進人民福祉作為創新社會治理加強基層建設的根本出發點和落腳點，也是這次基層社會治理體制改革的亮點。上海城市基層社會管理體制經歷了不同階段的改革，都留下這一時期的相關規章制度，需要不斷清理取舍，形成適應目前街道社區新體制的新制度。深化拓展區域化黨建工作，是堅持問題導向、從實際出發，探索適應多元多樣、互聯共生的特大型城市基層社區特點的工作新路。2015年10月27日，上海黃浦區召開區域化黨建聯席會議成立大會暨第一次全體會議，并討論通過了《黃浦區區域化黨建聯席會議章程》。以此為契機，開啟了進一步完善三級（區—街道—居民區）區域化黨建工作平臺，夯實工作基礎的序幕。對街道和社區層面來說，社區治理結構的完善和功能的發揮，還需要聚焦共同需求、共同利益、共同目標，整合完善社區共治機制，打破行政和資產隸屬關系束縛，實現共建共享、互利共贏，更好地推動發展、促進共治、服務群眾。運作機制上，要進一步完善聯系溝通、需求征集、項目化運作、互聯互通、評議激勵、經費保障等基本工作機制。黃浦區五里橋街道通過設計推出同步服務社區群眾、區域單位需求，實現“雙向聯系、雙向服務、雙向受益”的“雙向認領”工作制度，緊緊圍繞服務民生、服務發展，有效地提升了社區治理水平。規范和細化了“雙向認領”平等參與、雙向服務、共建共享等基本原則和公益慈善類、生活服務類、文體活動類等服務領域，并明確了集調研、通報、協調、例會、跟蹤、考核為一體的“六大工作機制”。這些有益的探索實踐得到了社區群眾和駐區單位的一致認可，才使社區共治獲得了鮮活的生命力，值得復制推廣。

（三）注重績效評估，堅持在激勵約束上樹立導向。建立科學合理有效的績效評估機制，是街道體制改革，推進基層社區治理的堅實保障。首先，評議內容的科學性。要圍繞中心工作、突出黨建重點、體現本地特色，注重評議內容易考核、便操作。將黨建工作同經濟工作、中心工作納入黨委績效考核體系一起研究、一起部署、一起考核，是黨建工作由標準模糊的“軟任務”轉變為目標量化的“硬指標”。上海浦東新區出臺了基層黨建工作責任制檢查考評指標，內容包括黨建基礎工作、本單位黨建特色創新和圍繞重點工作謀劃黨建的一級指標和二級指標，內容清晰，更加便于評價考核。其次，評議方式的多樣性。通過建立廣泛、暢通、有效的述職評議渠道，使評議更具真實性和公信度。一是堅持上級評議與基層評議相結合。定期開展黨建工作專項述職評議活動，基層黨組織書記每年要向上級黨委開展履行黨建工作責任制情況述職，并接受考核評議。同時，基層黨委班子成員按照“一崗雙責”要求，也要向基層黨委述職黨建工作職責履行情況，逐步形成橫向到邊、縱向到底的述職評議體系。在述職測評的實踐中，重點邀請對黨建工作責任述職情況比較熟悉且有較強參政議政能力的人員參加，提高基層一線群眾的參與率，把上級領導評價與基層黨員群眾評議有機結合起來，提高評議工作的參與面和透明度。二是堅持網上評議與現場評議相結合。要在自查自評和考評組到實地考核的基礎上，通過評議對象述職、考核組通報考評結果、評議組成員逐一點評、民主投票測評并現場公開評議結果等環節實施現場評議。為進一步落實基層黨員群眾的知情權、參與權、選擇權和監督權，創新評議形式，利用新媒體等途徑，開展網上評議，使評議結果更全面公開公正。再次，評議結果的導向性。開展評議考核，目的是通過評議增加壓力、增添動力，推動黨建工作落實。述職評議結束后，要對照評議結果制定整改措施，確定整改責任人，整改情況在下一次評議會上通報。要把評議結果納入單位目標考核、干部年度考核和提拔任用的內容之中，對評議為“優秀”的對象，要進行總結宣傳，優先提拔使用；對評議為“基本稱職”的對象，要進行專題談話，限定整改時限，跟蹤督辦考核，幫助整改落實；對評議為“不稱職”的對象，要采取組織措施進行免職，彰顯評議結果的嚴肅性，營造基層黨組織自覺落實黨建工作責任制的濃厚氛圍。尤其要落實街道黨工委對區職能部門派出機構負責人的人事考核權和征得同意權，強化街道對職能部門派出機構考核結果的運用。

作者系中共上海市黃浦區委黨校黨史黨建教研室主任、副教授

責任編輯：周奕韻