鞏固執政基礎：中國共產黨在城市基層社會的組織整合路徑研究

孫杰

[摘 要]為適應新的社會組織結構形式，中國共產黨必須抓緊對城市基層社會進行組織整合，克服基層黨組織對區域內行政資源、自治資源整合不足等問題。基層黨組織必須以自身組織力的提升和對自身的整合為原點，在城市基層社會重構關系網絡，優化資源結構，強化對居委會、業委會等重要自治組織的整合權威，不斷優化基層社會空間的政治形態。

[關鍵詞]基層黨組織；組織整合；整合權威；聯接點

[中圖分類號] D262.2 [文獻標識碼] A

[文章編號] 1009-928X（2016）01--0045-03

上世紀八十年代以來，隨著經濟體制改革的深入和市場經濟的發展，傳統的單位制社會逐漸解構，社區取代單位而成為新的相對松散的組織單元。與此同時，社會人口加速流入城市，各類矛盾、沖突匯聚在城市基層社會。在這一情況下，中國共產黨必須抓緊對城市基層社會進行組織整合，在新的社會組織結構形式中有效發揮黨的領導核心作用，不斷鞏固黨的執政基礎。本文的著力點就在于通過對中國共產黨在城市基層社會進行組織整合所面臨的問題與瓶頸進行挖掘，因應性探討中國共產黨在城市基層社會加強組織整合的路徑。

一、當前城市基層社會在組織整合上存在的問題

（一）街道、社區等基層黨組織對區域內行政資源的整合不足。以上海為例，中共上海市委在1991年7月3日，印發了《中國共產黨上海市街道工作委員會工作條例（試行）》，明確提出“街道工委對本街道內公安派出所、糧管所、房管所、工商行政管理所、環境衛生管理所、地段醫院、菜場等單位的有關工作，有權進行督促、檢查。上級有關部門對所屬‘五所一院一場的負責人進行考核、獎懲、任免時，應事先征求街道的意見”之后，上海市又在多份文件中對“雙重管理”權進行了強調。其中，印發于1994年和2014年的兩份文件具有重要的里程碑意義。第一份文件是1994年7月14日中共上海市委、上海市人民政府印發的《關于加強街道工作的意見》，強調逐步建立“統一領導、分級負責、條塊結合、以塊為主”的管理體制。主管部門對所屬公安派出所、工商管理所、房管所、環衛所、糧管所、地段醫院、菜場等單位的主要負責人進行考核、任免和評比時，要主動征求街道工作黨委和辦事處的意見。第二份文件是2014年12月31日中共上海市委、上海市人民政府印發的《關于進一步創新社會治理加強基層建設的意見》，賦予街道黨工委對區職能部門派出機構負責人的人事考核權和征得同意權，賦予街道規劃參與權和綜合管理權，賦予街道對區域內事關群眾利益的重大決策和重大項目的建議權，實行市、區職能部門職責下沉街道的準入制度。這些文件在上海社區建設中發揮了極其重要的制度保障作用。但在上海城市基層社會的政治實踐中，街道對上級政府部門派駐轄區辦事機構的雙重管理權還是難以落到實處，組織資源整合和人力配置模式受到“條”的組織慣性束縛還是難以徹底擺脫。一方面，街道在協調整合這些機構的行政資源時存在種種困難和阻礙，條塊不兼容矛盾及權責不一致、資源分割的現狀在很多地方不同程度存在，街道黨工委、辦事處協調推動工作時還是要“靠面子”，一些城市管理問題和民生問題難以得到及時有效的回應和解決。另一方面，由于歷史原因，在街道存在就業援助、勞動監察協管、社保協管、社區保安、消防監管員、市容環境協管、社區助老、社區綜合協管、街道稅務協管等多支權屬不一、性質不一、待遇不一的協管和公益隊伍，雖然上海市采取了協管轉制等整合性政策措施，但街道在協調指揮這些隊伍上還是面臨人員分散、整合困難和待遇不一、管理不便等實際問題。

（二）社區黨組織對自治資源的整合權威弱化。這主要體現在社區黨組織這一級。部分社區的黨組織在很大程度上對體制內黨政資源形成消極依賴，領導基層群眾自治的制度、形式、手段有限，僅僅依靠體制內黨政資源而不是通過艱苦細致的群眾工作來整合社會，既未能充分發揮群眾的自治活力，又在群眾中不能形成威信，直接導致執政黨在基層社會的政治優勢、組織優勢漸漸消解。部分社區黨組織未能充分發揮黨組織決策把關、社會整合、價值引領等功能，領導意識、執政意識缺乏。有些社區黨組織自我定位不準，在職能上和居委會高度重構，在任務目標上和居委會高度重疊，忙于日常性、事務性的工作，模糊了作為領導核心的黨組織與作為自治組織的居委會之間的邊界。有些社區，居委會主任和社區黨組織書記之間存在“誰大誰小”的爭執和矛盾，社區黨組織在指揮協調居委會上顯得力不從心，而在處理與業委會、物業公司等其他社區組織關系的過程中，也不能有效發揮引領自治、整合力量的政治作用。

（三）社區黨組織自身的建設存在不足。社區黨組織書記隊伍人才緊缺，是長期以來困擾基層黨組織的一個比較嚴重的現實問題。很多社區，如果黨組織書記能力強，那么社區的各項工作開展就會富有成效。如果黨組織書記的能力比較弱，那么社區的工作就會存在一些這樣那樣的問題。在一些社區，還出現了“人在事興、人走事廢”的情況。為穩定社區黨組織書記隊伍，2014年12月31日，中共上海市委、上海市人民政府印發《關于進一步創新社會治理加強基層建設的意見》，規定就業年齡段社區黨組織書記實行事業崗位、事業待遇，其中連續任職滿兩屆、表現優秀的，經規定程序使用事業編制，在崗退休的享受事業編制退休待遇，中途離開書記崗位的人走編留。這對穩定社區黨組織書記隊伍，發揮了很明顯的作用。但在書記人才的發現、儲備、培養上，還要建立健全相關機制，不僅要解決留得住的問題，還要進一步解決找得到的問題。社區黨組織自身建設的不足，還體現在對黨員的教育管理失之于松、動員組織失之于懈。在一些社區，出現了“三會一課”等制度形同虛設，黨員的主體作用和先鋒模范作用不明顯，黨員尤其是流動黨員、在職黨員在社區的融入度很低等許多問題，一些黨員在社區的表現還不如普通群眾，等等。有些社區黨組織不善于發揮黨的組織優勢，通過民主議事、精神激勵等機制，將黨員動員組織起來，參與社區建設、管理和服務。這些情況都嚴重削弱了基層黨組織的戰斗堡壘作用和組織整合功能的發揮。

二、構建以基層黨組織為核心的組織整合機制

（一）重構城市基層社會的組織體系。在社會分層和價值重構的形勢下，執政黨對社會進行整合的實現路徑，不能繼續單維度依賴國家政權的力量實現自上而下的整合，而是要完善街道、社區等基層黨組織的整合、統籌功能，在各種自治組織、服務組織、協會組織、社會團體等組織中編織和夯實黨的基層組織網絡，自下而上地從基層社會中汲取資源和力量。從結構框架上來看，具有廣泛代表性的組織體系和有利于整合各方的基層社會關系網絡是縱橫結合、經緯交織的。縱向上，著眼于完善組織設置和體制機制，構成以基層黨組織為中心、不斷外延的同心圓模式，政府職能部門在街道的派出單位是圍繞在基層黨組織周圍的第一道圓弧，居委會、業委會、物業公司為圍繞在基層黨組織周圍的第二道圓弧，群眾團隊、志愿服務隊伍等社區工作積極分子隊伍為圍繞在基層黨組織周圍的第三道圓弧，社會組織及社區其它組織機構為圍繞在基層黨組織周圍的第四道圓弧。橫向上，應當把居委會、業委會，包括物業公司、社區民警、駐區單位、社會組織、群眾團隊等方面的黨員代表，通過相關程序吸收、整合進基層黨的組織體系中，建立起以社區黨組織為核心，居委會、業委會及物業公司等社區內其它單位代表參與的聯席議事機制和共建共治共享關系，定期共商社區公共事務，共同協調社區公共利益，從而將各類組織和人員吸附在黨組織周圍，不斷鞏固和拓展基層黨組織內生力量及其所凝聚的社會力量。

（二）加強基層黨組織對行政資源的整合。協調和整合社區行政資源是基層黨組織進行組織整合的關鍵任務。一是在干部管理權限上，要逐漸增加街道黨工委在雙重管理單位干部任命上的動議權、否決權和干部管理上的考核權；試點實行街道黨工委直接任命雙重管理單位干部。二是由街道黨工委、辦事處直接管轄和使用公安、城管等行政組織資源，不斷充實和拓展以社區黨組織為主導、情況反映及時、問題處置高效的社會治理網格。三是市、區條線部門不直接指揮各類協管和公益隊伍，不能影響街道的人事調配權，只負責提供資金和必要的業務指導；街道各類協管、公益隊伍中的黨員，接受基層黨組織的教育管理。

（三）強化社區黨組織對居委會、業委會等組織的整合權威。第一，社區黨組織要通過組織動員、統籌協調等方式，加強對居委會自治工作的指導和支持。充實居委資源支撐和自治力量，力避社區黨組織替代居委會的情況出現。加強對職能部門在社區派駐機構的管理和督促，防止因其怠政行為而將大量服務事項轉移到居委會。發揮社區管理、社區服務各類專業組織的作用，通過工作協同、業務培訓等方式，不斷提升居委會組織、引導居民開展自治的能力。推進智慧社區建設，提高居委會運用新媒體等信息化手段聯系服務群眾的能力。重視社區黨組織的組織設置與功能設計，通過多種載體或形式延伸居委會自治觸角。第二，加強對業委會的政治領導。一是要鼓勵公道正派有擔當的黨員競選業委會主任；二是要注重發揮黨員業主作用，促進黨員業主主動亮明身份，通過合法程序參加業委會工作，做好業主和物業公司之間矛盾、糾紛的化解工作；三是要牽頭組織業主定期對業委會的工作進行督查考核，包括業委會的運作情況尤其是維修資金、公共收益資金使用情況。第三，高度重視整合社會組織。加強對社會組織的發動與培育，最大限度激發各類社會組織的活力，重點把好各類組織負責人、領頭人的人選關，支持黨員經合法程序進入各類組織并發揮先鋒模范作用，以組織程序和黨員活動為紐帶，不斷夯實基層黨組織整合資源、運用資源的社會基礎。

（四）加強基層黨組織的“聯接點”建設。基層黨組織的整合能力，取決于四個方面的“聯接點”：一是有能力有擔當的社區黨組織書記隊伍，二是黨員隊伍，三是有利于黨員作用發揮的載體，四是基層黨組織的民主運行機制。第一，繼續加強社區黨組織書記隊伍建設。實踐證明，社區黨組織書記能力強的社區，各項工作推進得要順利一些，社區的安全、穩定、團結、和諧程度要高一些。要站在戰略高度，把選優配強社區黨組織書記作為一項重要工作來抓，并納入街道黨組織工作考核范疇。要創新社區黨組織書記人才的儲備、選拔與培養、管理機制，選拔黨性強、法治意識強、依法辦事能力強的黨員擔任社區黨組織書記，并在社區黨組織書記激勵關心、個人發展通道等方面取得突破。第二，加強黨員隊伍的能力建設和教育管理。基層黨組織必須重視黨員教育培訓工作，加強黨的理論、路線方針政策、形勢任務學習和法治教育，加強對法律法規和各類政策尤其是社會保障政策的學習與運用訓練，重視培養社區黨員帶領群眾開展自治的能力和基層社會治理過程中的研判能力、執行能力、動員能力、協調能力。鼓勵黨員積極參加到各類社區組織中去，帶頭貫徹執行黨的方針、政策。嚴格落實黨組織關系不在現居住地的在職黨員、流動黨員、退休黨員到居住地黨組織報到制度。第三，重視基層黨組織在社區的載體植入并促進黨員在其中切實發揮作用。黨小組是黨的基層組織“神經末梢”，將黨的基層組織“神經末梢”植入每一個居民樓組、每一棟商務樓宇，便于黨員溝通聯系、參加組織活動從而發揮作用。同時，黨小組的設置不局限于狹窄的居住地域范疇，在社區各個地理空間和功能空間堅持完善、充實和發展組團服務塊區、黨員責任區、責任崗、先鋒崗等一系列內嵌式載體，動員組織黨員帶頭示范，帶動居委會干部、樓組長、業委會成員、物業公司職工和群眾團隊、志愿者等積極參與，成為基層社會治理的中堅力量。第四，健全基層黨組織民主運行機制。基層黨組織應該認真思考如何在黨內采取集體行動策略并吸引社區成員參與其行動。黨內集體行動策略是一種民主運行機制，考察基層黨組織的民主變量主要有：黨務公開制度及黨員意愿表達、參與決策、選舉、監督等制度。黨內民主建設不僅有利于整合黨內力量并對黨外形成示范效應，而且有利于增強黨組織在基層社會的親和力與凝聚力。基層黨組織必須通過一系列制度化設計強化黨員的主體地位，從而有效凝聚黨員。一是健全基層黨組織選舉制度。在黨代表選舉、社區黨組織換屆改選等過程中，始終注重規范選舉程序，增進基層黨組織的權威和公信力。二是健全黨代表議事會制度。通過成立黨員議事會，做到有事情先讓黨員知道，有難題先請黨員破解，促使黨員在社區公共事務中引導輿論、溝通群眾，處處發揮示范帶頭作用。三是健全黨務通報制度。基層黨組織負責人通過制度化的程序與黨員懇談，年終向黨員述職、自覺接受黨員監督，重大事項充分聽取黨員的意見，暢通黨員反映意見、建議和要求的渠道，增加基層黨組織工作的透明度和開放性。

作者系復旦大學國際關系與公共事務學院博士后研究人員，上海市文明辦綜合處副處長

責任編輯：劉 捷