民行檢察辦案中對“倒三角”結構的應對機制

內容摘要：民行檢察監督在立法設定的“上抗下”監督模式，導致上下級檢察機關檢察監督案件管轄分配不均衡，民行檢察辦案在層級上呈現出“倒三角”的結構。本文通過現狀，分析辦案結構“倒三角”問題的成因，同時在對各地民行檢察監督改革考察的基礎上，提出改變民行檢察辦案“倒三角”結構狀況的方案，以期完善民行檢察辦案機制。

關鍵詞：民行檢察監督 “倒三角”結構 “一體化”工作機制

一、民行檢察辦案“倒三角”結構所帶來的影響

在“上抗下”抗訴模式下，由作出生效裁判的人民法院的上級人民檢察院提起抗訴，有助于達到糾正錯案目的，充分體現司法權威。但該模式在司法實務中的運作同樣也帶來了一些負面影響。

（一）各級民行檢察部門工作比重失衡

由于立法采取“上抗下”的民行抗訴模式，對同級人民法院作出的確有錯誤的民行判決或裁定，同級人民檢察院民行部門無權提起抗訴，其主要職能限于“受理民事行政申訴案件，對于確有錯誤的生效民事、行政裁判提請上級人民檢察院抗訴或者向作出裁判的人民法院提出檢察建議”。抗訴案件“倒三角”的分布結構導致各級民行檢察部門工作比重失衡，辦案壓力向上級人民檢察院大幅度傾斜，基層檢察院民行科對民行生效裁判監督乏力。

（二）辦理案件的司法成本過高，增加當事人訴累

本文結合實地調研情況發現，縣（區）人民檢察院以及市（州）人民檢察院“提請抗訴的案件”成為其上級抗訴案件的主要來源，即占相當數量比重的抗訴案件在交由有抗訴權的人民檢察院之前，作出生效裁判人民法院的同級人民檢察院已經對該裁判是否符合抗訴條件加以審查，并展開了確有必要的調查。然而，“上抗下”的模式決定了上級人民檢察院在收到下級人民檢察院提交的提請抗訴申請后，需要對該裁判是否符合抗訴條件進行再次審查。程序的繁雜延長了抗訴案件辦案的周期，增加了司法糾錯成本，過度耗費有限的司法資源。

（三）當事人合法利益受損，質疑司法權威性

在“倒三角”結構中，上級人民檢察院司法資源有限，難以滿足抗訴對司法資源的需求，又加劇了抗訴周期遲緩問題的嚴重程度，“遲來的正義是非正義”，漫長的抗訴程序在一定程度上將不可避免地造成當事人合法權利無法得到及時救濟，從而導致當事人對司法的權威性產生質疑。

二、解決“倒三角”結構的實踐：“一體化”工作機制

盡管各地工作機制不盡相同，但總體而言，在現有法律框架下，集中整合地方各級檢察院優勢辦案力量，在明確專業分工基礎上靈活聯動的“一體化”辦案模式是其共同特征。

（一）“一體化”工作機制的實踐

“一體化”工作機制是在省、自治區、直轄市內的檢察機關內部，弱化民行監督案件的級別管轄界限，綜合運用上下級檢察院聯合辦案、向下級檢察院交辦案件、抽調下級骨干、集中辦案等四種工作機制，實現民行監督案件向下級檢察院乃至基層檢察院分流，整合民行監督優勢人力資源，緩解上級檢察院案多人少的矛盾。具體而言，“一體化”工作機制包括如下類型：一是聯合辦案。省、市級檢察機關受理案件后，聯合下級檢察機關以上級檢察機關的名義共同辦理，共同對案件負責。二是案件分類，向下級檢察院交辦。部分省、市兩級檢察院對案件進行明確分類，將部分爭議不大、事實需要重新認定以及證據需要調查核實、相對簡單的案件交給下級檢察院辦理，而涉及法律適用錯誤的案件由上級檢察院辦理。通過對案件的篩選處理。三是集中辦案。在全省成立民行業務骨干研究中心，疑難、復雜案件進入研究中心進行研究。

（二）對“一體化”工作機制的反思

通過對各地“一體化”工作機制主要做法的總結分析，得出如下結論：一是從“一體化”工作機制的實踐狀況來看，“上抗下”模式意圖使上級檢察院嚴格掌握抗訴標準，謹慎啟動審判監督程序的目的部分落空。實踐中，上級檢察院通過多種“一體化”工作機制，將“上抗下”的抗訴案件級別管轄制度轉變為實質上的“同級抗訴”。二是部分“一體化”工作機制具有現實合理性，但面臨合法性難題。例如，上級檢察院將本應由自己辦理的針對下級法院的抗訴案件交與該法院同級的下級檢察院辦理，在實踐中具有一定合理性，但其完全脫離對案件的指揮和監督明顯違背立法。三是上下級檢察院同時參與民行監督案件的辦理會使得工作程序復雜，影響辦案效率，“倒三角”問題難以得到有效緩解。四是集中辦案機制，雖然效率較高，但主要是應對積案，難以形成穩定的長效機制。因此，本文認為解決民行辦案結構“倒三角”問題的路徑有兩種：一是在遵循“上抗下”原則基礎上，針對特定范圍的案件增設“同級抗訴”制度，強化基層檢察院的民行監督效能。二是在現有法律框架下規范現有工作機制。此外，為了在整體上增進民行檢察監督工作的實際效果，應當建立和發展多元化的監督機制，激發基層檢察院民行監督工作的活力。

三、應對負面影響，優化民行工作機制

在立法尚未改革的情況下，在檢察機關內部實行“一體化”辦案機制，整合民行檢察資源，優化工作機制，是化解“倒三角”問題的重要路徑。

（一）明確民行監督案件受理的級別管轄制度和工作機制

1.明確上下級檢察院受理民行監督案件的分工。根據《民事訴訟法》第209條規定，基于便利當事人進行訴訟和檢察機關對案件的調查和審查，原則上當事人向作出生效裁判的法院同級的檢察院控申部門提出監督申請。但是，“監督理由”和“生效裁判”這兩類案件應當由裁判法院的上級檢察院受理。

2.完善檢察院內部的民行監督案件處理機制。首先，明確民行控告申訴案件的受理審查制度。控告申訴部門接到當事人的申請后，應當在7日內對當事人的申請是否符合受理條件進行審查并決定是否受理，控告申訴部門主要負責對當事人的監督申請進行形式審查。其次，明確民行監督案件的調查審查機制。控告申訴部門決定受理的，應當向當事人發出受理通知書，并將當事人的申請材料移轉民行監督部門，由其對案件實體問題進行調查取證和監督審查。最后，明確規范民行監督案件的討論決策機制。民行監督部門應當在接到控申部門移轉的案件之日起3個月內作出是否實施監督的決定。有疑難、復雜案件的，經承辦人申請，可以提交檢察委員會討論決定。

（二）建立民行監督案件分流機制

對于下級檢察院提請抗訴的案件，上級檢察院可以根據案件具體情況對案件進行分流，除了生效裁判是經法院審判委員會討論決定的或案件已經過原審人民法院再審的案件之外，其他案件可以視具體情況交由下級檢察院處理，由下級檢察院以上級檢察院名義承辦案件，向其同級法院提出抗訴，派員參與再審審理，并最終將監督結果及時反饋上級檢察院。這樣的做法雖然在實質上將案件下沉，但上級檢察院仍然負責對案件處理的重要決策，并對案件辦理全過程實施有效監控，是“一體化”原則得以應用的集中體現。

（三）組建民行檢察人才庫，優化人員配置

在民行檢察監督人員在短時間內不能大量增加的情況下，通過建立民行人才庫等方式優化配置現有的辦案人員是必要且可行的機制。可以由省、市兩級檢察機關負責組建轄區民行檢察監督骨干人才庫，并劃分專業化辦案組，立足于現有人力資源，充分發揮各級檢察院的人才優勢，在橫向和縱向兩個層次上進行人員調配劃分。橫向上，人員充足的部門可以設立專業化辦案組，人員有限的部門，例如基層檢察院的民行檢察部門，可以進行人員的專業化分工。在縱向上，成立若干專家組，依不同的案件類型劃分，一般由全市選拔的業務專家或辦案能手組成。承擔重大疑難復雜案件的辦理、指導及類案抗訴標準的研究任務。

（四）建立和完善民行監督案件的質量保障機制

深化檢察委員會制度改革，提高決策的質量和效率。一是增強檢委會成員遴選的專業性。應當調整委員結構，注意員額配比適度，年齡結構合理，吸收業務精、議事水平高的優秀檢察官，提高委員的議決水平。二是借鑒吸納審判合議制的合理內核，貫徹民主集中制原則，實現決策程序的正當化，確保民主科學決策。三是廢除議案的請示審批程序，實行一級檢察委員會定案。

注釋：

[1]參見陳永生：《論檢察機關的性質》，載《國家檢察官學院學報》2001年第5期。

[2]參見李美蓉：《論檢察一體原則——以檢察一體不同于行政一體為視角》，載《中國檢察官》2011年第7期。

[3]參見湯維建：《挑戰與應對：民行檢察監督制度的新發展》，載《法學家》2013年第3期。