實現審計全覆蓋初探

楊霞

審計全覆蓋就是審計機關在職責權力范圍內，將所有公共資金、國有資產、國有資源、領導干部經濟責任履行情況納入審計監督，不留監督盲區和死角，做到對審計對象和范圍的全覆蓋。審計全覆蓋橫向上看包括對財政、金融、企業和經濟責任審計等的全覆蓋，從縱向上應當包括中央、省、市、縣、鄉（鎮），直至財政資金使用者的全覆蓋，范圍極其廣泛。正確理解全覆蓋的內涵，是提高審計監督水平的重要途徑。

劉家義審計長認為，“全覆蓋”應把握好深度、重點、步驟和成效，不能一味追求數量，要對每個項目都審深審透；不是所有領域、所有項目平均用力，而是要確定審計的重點領域、關注的重點問題；要統籌部署，有計劃推進，確保實現對重點對象每年審計一次、其他對象五年至少審計一次；要在做到審計覆蓋面“廣”的同時，力爭反映情況“準”、查處問題“深”、原因分析“透”、措施建議“實”。這說明，必須要正確處理好審計全覆蓋與重點審計、審計效果三者之間關系，特別是在審計資源有限的客觀條件下，要突出審計重點，多層次、多方式、多渠道地循序漸進推進審計監督全覆蓋，適應審計工作新常態。

一、當前審計全覆蓋面臨的困難和問題

（一）審計力量弱和任務重矛盾突出

審計監督全覆蓋必然帶來審計任務和工作量的加大，而當前地方審計機關普遍感到任務重、時間緊、人手少，很多一線審計人員超負荷工作。同時一專多能的復合型審計人才缺乏，部分審計人員在審計理論、知識結構、業務技能上有所欠缺，也制約了審計全覆蓋的效果。

（二）審計系統內部缺乏有效的銜接和協調配合機制

目前，在審計業務開展上還缺乏全國“一盤棋”的思想。審計監督體系中的政府審計、內部審計和社會審計相互之間未做到協調配合，尤其是內部審計機構的作用未得到有效發揮。從縣級以下部門內審機構設置情況看，許多主管部門和鄉鎮的內審機構都是由財務人員兼職，缺少專職內審機構人員，內審機構人員素質良莠不齊，內審工作不夠規范化，沒有和國家審計機關形成合力和資源共享；同時，社會審計人員大多對財務制度和會計制度較熟悉，但對國家政策法規、財經紀律和當前政府審計要求知之甚少，一些不適合社會審計機構從事的審計事項，難以通過購買公共服務的渠道來完成，使之難以形成對國家審計的有效補充，影響審計全覆蓋的目標實現。

（三）被審計對象協助和配合不夠

目前一些被審計對象接受依法審計意識欠缺，對審計工作抵觸，拒絕提供審計必需的資料，有的協查單位保密意識也不足。

二、實現審計全覆蓋的路徑和方法

（一）加強審計隊伍建設，提升能力和水平

實現審計全覆蓋，關鍵在人、最終靠人。加強審計隊伍建設是健全規范審計程序和機制，提高審計質量和效率，實現審計監督全覆蓋的基礎保障。一方面要根據審計機關工作量和人力資源情況，考慮適當增加審計人員，以緩解人員少與任務重之間的矛盾；另一方面，立足于內部挖掘潛力，提高現有人員的工作效率。在完善內部考核制度的基礎上，通過進一步淡化部門、專業限制，統一調配審計力量，采取大兵團作戰、上下左右聯動的審計方式，科學配置資源，提高審計工作效率；此外，還應積極創造條件和機會，加強審計機關業務人員各項技能培訓，提升審計信息化水平和審計干部信息化運用能力，著力打造復合型人才，為全面實施審計全覆蓋提供有力保障。

（二）掃除監督盲區，夯實項目計劃管理

首先，全面排查審計對象，對管理、分配公共資金、國有資產、國有資源的單位及經濟責任審計對象進行全面普查，準確把握應覆蓋情況、已覆蓋情況及其實時變化情況，全面掌握審計對象信息；然后對被審計單位信息數據進行整理分類，設定相應的動態管理層級。通過對獲取的被審計單位信息數據進行綜合分析，依據相關標準合理取舍后建立被審計單位基本情況信息數據庫。根據被審計單位的行業、經濟性質、規模、預算級次等標準，將審計對象進行科學分類，設定不同的動態管理層級，為制定切實可行的審計項目計劃提供可靠的參考數據；接下來將審計對象分為重點、一般和微型三大類型。針對不同的審計對象，確定不同的審計頻率，實行長遠規劃與年度計劃相協調，對黨委政府關心、人民群眾關注、收支規模較大、發現問題較為嚴重、屢審屢犯的重點單位、重點資金和重點項目實行每年審計；對收支規模一般、制度較為健全、管理較為規范的一般單位、一般資金和一般項目兩到三年審計一次；對微型單位、微小資金和微型項目五年審計一次，從而積局部覆蓋為整體覆蓋。

（三）創新審計模式和方法，提升審計全覆蓋效果

一要綜合運用預算執行、專項資金、國有企業與經濟責任審計等審計與審計調查類別，盡可能做到一次進點、掃除盲區。對收支規模較小的單位、資金和項目，可以采取審計調查方式“一網打盡”； 二要適當增加統一組織審計項目的數量。由審計署或省級審計機關統一組織大型審計項目開展審計活動，這是最有效率的審計全覆蓋方式。近年來全國地方政府性債務審計、社會保障資金審計等大型審計項目成績不俗，實現了同一項目、同一時間、不同區域、不同審計人員資源共享、業務協同、組織管理整體聯動的效果，也證明了這種組織方式的有效性；三要進一步加大審計結果公告力度。實行審計結果公告制度，一方面能夠增強政府工作的透明度，另一方面也對潛在或未被納入審計范圍的不法行為起到警示和震懾作用。

（四）統籌運用其它審計力量，形成審計監督整體合力

一是充分發揮內部審計的有效補充和延伸作用。內部審計作為審計監督體系中基礎性、源頭性的自我監管機制，在審計監督體系中發揮著重要作用，是各單位行政權力、經濟決策權力執行和經濟運行管理監督的第一道關口，是自我糾錯改正的重要環節。內部審計機構要堅持抓重點、把重心、控源頭，深入到單位重大項目決策、重點項目建設、公共資源配置、“三公”經費使用等重點領域，審計重心向基層一線延伸，審計著力點向二級單位下移，堵塞漏洞，完善管理，加固制度的籠子，確保對國家審計形成有效補充；

二是實施審計項目“購買服務”，尋求社會審計力量支持。在最大限度整合國家審計內部人力資源和充分發揮內部審計的基礎上，將那些點多面廣、保密性不強、專業程度高的審計項目外包給社會審計機構，以擴大一定時間內審計監督的作用面。目前，各級審計機關的固定資產投資審計項目大部分已實施業務“發包”，進行審計項目“外賣”。在操作過程中，審計機關要嚴格實行準入制度，對項目的適用性、社會組織和專家的執業能力及誠信度認真把關。同時要加強監督管理、質量控制和績效考核，確保讓社會審計成為國家審計的有益補充。

（作者單位： 榆林市審計局）