“小金庫”的甄別方法與治理對策

【摘要】近年來，國家加強了對“小金庫”的專項治理工作，取得了可人成績，但并未從根源上解決“小金庫”問題。私設“小金庫”不僅擾亂經濟秩序，而且讓國家蒙受損失，也為貪污腐敗提供了滋生土壤，嚴重阻礙了經濟可持續健康發展。隨著經濟發展和時代推動，私設“小金庫”的手段越來越高明和隱蔽，對其甄別方法提出了不小挑戰。本文通過分析“小金庫”的特點，挖掘“小金庫”的甄別方法，進而探析有針對性的治理對策，為根除“小金庫”問題，提供參考和依據。

【關鍵詞】小金庫 甄別方法 治理對策

中圖分類號： G206 文獻標識碼：A文章編號：1672-3791（2015）01（c）0000-00

1“小金庫”的內涵與特點

1.1“小金庫”的內涵

中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布的《關于深入開展“小金庫”治理工作的意見》（中辦發〔2009〕18號）和中央紀委、監察部、財政部、審計署、國務院國資委聯合發布的《國有及國有控股單位“小金庫”專項治理實施辦法》（中紀發〔2010〕29號）規定，所謂“小金庫”是指違反法律法規及其他有關規定，應列入而未列入符合規定的單位賬簿的各項資金（含有價證券）及其形成的資產。這一定義內涵明確，外延拓展，不再突出設立“小金庫”的手段和方法，強調符合規定的單位會計賬簿，不再局限在資金，強調各項資金（含有價證券）及其形成的資產。

1.2“小金庫”的特點

1.2.1資金來源多樣，資金去向凌亂

“小金庫”資金來源具有多樣性，主要有財政撥款收入、行政事業性收費收入、資產處置或出租收入、經營收入、利息收入、捐贈收入、罰沒收入、回扣收入等。“小金庫”資金去向較為凌亂，五花八門，主要有彌補成本費用、購置資產、對外投資或對外借款、發放職工薪酬（工資、獎金、津貼、補貼、福利等）、接待宴請、公款旅游、職務消費、禮品禮金支出、私分、貪污、挪用等。“小金庫”資金來源的多樣性和資金去向的凌亂性，也對“小金庫”的甄別和治理出了難題。

1.2.2數額不斷上升，手段日新月異

隨著通貨膨脹的加劇，“小金庫”的數量和金額都呈不斷上升趨勢。根據人民日報數據：從2009年4月至2011年11月底，全國納入治理范圍的111.99萬個單位共發現“小金庫”60722個，涉及金額315.86億元。據國家審計署總審計師孫寶厚推算，黨政機關和事業單位小金庫每年可能有827億的規模，更有大膽人士推測，全國每年進入小金庫的錢大約5000億元，約占當年GDP的5%。雖然，近幾年國家幾度開展“小金庫”專項治理工作，確實取得了喜人成績，但易發多發勢頭依然難以從根本上得到遏制，數額仍在不斷上升。

隨著國家嚴打的推進，私設“小金庫”的手段也在日新月異。傳統的利用亂收亂罰，截留、擠占、挪用、轉移合法收入，收取不法收入，接受贊助、捐贈等設立“小金庫” 的手段已為審計人員所熟知，現在又出現了新的設立“小金庫”手段：以票據形式騙取資金設立“小金庫”，如假發票報銷套現、正規發票虛假內容套現、正規發票半真半假內容套現和開具頭大尾小的鴛鴦發票或收據，少記收入套現；虛列支出轉出資金設立“小金庫”，如向下級單位或關聯單位多撥專款等，跨年度后將多撥的款項收回而不入賬等。

1.2.3形式愈加隱蔽，用途日趨腐化

近年來，“小金庫”的設立形式愈加隱蔽，傳統的現金專人保管和公款私存形式，業已向更加隱蔽的形式轉變：向下級單位或關聯單位轉移，通過設立賬外賬、打白條或口頭指令等隱藏“小金庫”；通過審計死角隱藏小金庫，如以培訓費、管理費和咨詢費等名義套現隱藏“小金庫”，特別是對個體戶和民營企業收取的費用，在這些審計“觸角”難以伸到的地方，使用白條或白頭收據收費；甚至向關聯單位介紹業務，按比例提成，但不收現金，只將請客送禮旅游等發票交給關聯單位，金額控制在提成的額度內等。

受個人和部門利益驅動，“小金庫”用途日趨腐化。除了用于各種填補經費超標漏洞、超標購置車輛或設備、違規發放獎金福利和超標宴請等“灰色支出”外，大部分用于滿足個別人的私利，也就是所謂的請客送禮行賄、自由揮霍和獨占私分等的“黑色支出”。“小金庫”的用途主要在于滿足私欲方面，即使現今出現了“利益均沾、風險共擔”的個人和部門集體勾結犯案的趨勢，“小金庫”用途的腐化性已漸成趨勢。

2“小金庫”的甄別方法

2.1突擊盤點法

該方法是采用不事先告知，實施突擊盤點，提高發現私設“小金庫”線索的概率，是一種相對簡便、高效、準確的“小金庫”甄別方法。先盤點現金，核對實存數和賬面數，查找有無長短款，進而挖掘長短款原因，并結合銀行對賬單，關注有無“賬外賬戶”，檢查有無收入不入賬或私設賬外賬的“小金庫”問題；再突查保險柜，檢查存放在保險柜中的現金和其他票據資料，查明有無來源不明的現金、有價證券或違規收費的票據存根等線索，結合收費票據、現金支票、空白支票、轉賬支票存根、作廢存根等實物資料，追根求源，清查原因，進而甄別是否私設“小金庫”。

2.2現場勘察法

該方法是通過到單位相關場所實地勘察，記錄勘察數據，比對賬面金額，查看有無賬外資產和賬外收入，進而甄別“小金庫”的一種方法。實地到單位辦公、經營等場所察看，辨別有無賬外資產和閑置資產，追溯賬外資產資金來源，了解有無房屋或資產出租、單位食堂有無對外經營或承包、其他相關場所有無對外經營或承包等，同時向承租方或承包方了解租賃費或承包費繳納情況、繳納數額及出租承包合同，根據了解的情況檢查其租賃收入或承包收入是否入賬，若無入賬，追查收入下落，深挖是否私設“小金庫”。

2.3核實核對法

該方法是通過核實收入和支出，核對賬戶和票據，尋找差異和出入，進而甄別是否私設“小金庫”的一種方法。核實收入和支出，主要是把握收入來源，確認其是否按時足額入賬，重點核查投資收益、房屋租賃收入、出售低值易耗品、材料和廢料收入等是否入賬，核對相關收入證賬表，審查有無截留、轉移經營收入和其他收入；通過審查支出，檢查是否有虛報冒領款項轉做“小金庫”的情況，重點關注白條抵庫、大額變動，盤查實際支出數和賬面列支數額是否相符，有無虛列支出的情況。核對賬戶和票據主要核對銀行存款與銀行對賬單是否相符，票據登記和票據編號是否連續，票據存根是否完整，大小寫金額是否一致，有無肆意涂改現象，通過編制銀行存款余額調節表，依據票據領購、使用、繳銷和結存登記，借助會計電算化審計手段，尋找差異和出入，進而甄別是否存在“小金庫”。

2.4關聯審查法

該方法是通過對關聯單位或下級單位進行延伸審查，甄別是否存在“小金庫”的一種方法。主要是結合被審查單位的相關財務資料，選擇其重要關聯單位或下級單位進行審查，查看有無不正常資金往來，有無非正常往來掛賬和大額往來支出情況，有無利用不實往來支出隱瞞收入情況等，并進行調查取證，分析判斷，搜尋蛛絲馬跡，進而嗅出“小金庫”的關聯秘密；通過從關聯單位或下級單位收集證據，對比被審查單位會計賬目，揭開“小金庫”隱秘面紗。

此外，還可利用調查詢證法、審閱資料法、比較分析法和舉報法等方法，通過“管中窺豹”的點滴發現，達到“見微知著”的甄別“小金庫”的目標。

3“小金庫“的治理對策

3.1加強宣傳教育，構筑思想防線

加強法律法規和職業道德教育，提高領導干部對財務制度與財經法規的認知，約束財務行為，規范財經秩序；充分利用各種媒介進行多角度和全方位的強化宣傳和正面引導，切實增強自覺抵制設立“小金庫”的意識，提高拒腐防變的能力；強化財務人員職業操守，提高政治素養和業務素質，增強遵紀守法意識，自覺履行會計監督職能，嚴格按照國家財務管理制度進行賬務核算，依法辦事，遵法理財。

3.2提高處罰力度，上升法律層次

要解決“小金庫”問題，必須提高處罰力度，并上升到法律層次，才能真正形成威懾力。目前，我國對“小金庫”問題的處罰缺乏相關法律支持，沒有形成統一的處罰標準，而且處罰力度較輕，經濟處罰最高限額僅為五萬元，不能起到應有的警示作用；同時，有關“小金庫”處罰力度幾乎都停留在法規層次，而且較為分散，法律層次幾乎空白，亟待加以立法補漏，上升到法律層次，為根治“小金庫”問題提供法律依據。

治理“小金庫”，可以綜合運用黨紀處罰、行政處罰、經濟處罰、刑事處罰等多種處罰方法，提高處罰力度和處罰等級，并實施連帶處罰制和責任追究制，打破“法不責眾”的處理囧像，追責到底，提高違法成本，構建處罰堤壩；同時，將“小金庫”問題納入單位黨風廉政建設責任制，實行一票否決，并樹立反面典型案例，加大曝光披露宣傳，形成威懾效應和風險規避效應。

3.3形成監管合力，構建長效機制

一是由監察機構牽頭，搭建財政、審計、人民銀行、新聞媒體和社會群眾等多方聯動的監管網絡平臺，充分發揮法律監督、行政監督、群眾監督和輿論監督等方面的監督作用，真正形成監管合力，全面治理“小金庫”行為；二是建立責任追究制，制約領導權力，牢牢看住單位“一把手”，明確“一把手”是“小金庫”問題的第一責任人，加大對“一把手”的監管力度，讓權力受到約束而無法進行“暗箱操作”；三是完善“小金庫”清查制度和監管制度，不斷增強監管隊伍素質，提高其在現代復雜的社會與經濟環境中甄別和查處“小金庫”的能力；四是建立預算單位銀行賬戶準設制定、預算執行動態監控機制和會計信息承諾問責機制，積極推進單位體制機制改革，從制度上堵死“小金庫”漏洞，進而構建治理“小金庫”的長效機制。

3.4完善內控建設，強化內部審計

完善內部控制建設，可從以下方面著手：一是改革行政審批制度，削減行政審批和核準事項，降低截留和坐支的可能性；二是實施“收支兩條線”制度，嚴禁“坐收坐支”和公款私存行為，鏟除“小金庫” 的滋生土壤；三是健全財務管理制度，加強收入和支出管理，規范票據和資產管理，統一細化管理預算內和預算外資金，增加“小金庫”運作的難度系數；四是注重不相容職務相分離，強化崗位間的相互制約和監督，梳理內部控制盲區，完善內部控制建設，構建“小金庫”內控防火墻。

強化內部審計，可從以下方面入手：一是提高內部審計人員素養，強化內審人員制度建設參與度，并不斷做好領導的“忠實提醒”服務，發掘漏洞缺陷，提出針對措施，預防舞弊風險；二是強化任中審計和離任審計，加大對領導干部經濟責任審計力度，提高領導“小金庫”風險抵御能力，以及“小金庫”內審查處能力；三是加強內部審計深度，提高審計頻率，拓展審計范圍，有效實施事前、事中和事后審計，輔助以審計軟件，深挖可疑線索，有力揭露“小金庫”違法行為；四是要加大原始憑證的審核力度，關注關聯單位，注重延伸審計和跟蹤審計，擴大審計視野，找準癥結所在，進而“按圖索驥”，真正發揮治理“小金庫”的“安全衛士”作用。

【參考文獻】

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作者簡介：

姓名：趙連燈；出生年月：1980年11月；性別：男；民族：漢；籍貫：河南項城；

職稱：講師；學位：管理學學士（雙證MBA在讀）；研究方向：會計電算化、會計學；