在基層社會治理中 加強鄉規民約建設

鄉規民約是中華文化的重要組成部分，也是自治的一種體現，早在西周時期的《周禮》中就有鄉里敬老、睦鄰的約定性習俗的記載，一直以來，鄉規民約在基層社會治理中都發揮著重要作用。在協調推進“四個全面”戰略布局的新形勢下，要加強對鄉規民約的重要作用、發展現狀的認識，根據社會發展的要求賦予鄉規民約更多的時代內涵，發掘其當代價值，從而使鄉規民約在推進依法治國、培育和踐行社會主義核心價值觀、創新基層社會治理、推進社會主義新農村建設的進程中發揮更大的作用。

黨的十八屆四中全會作出全面推進依法治國的決定，明確提出要發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用。鄉規民約是中國基層社會組織中社會成員共同制訂的一種社會行為規范，又稱鄉約。千百年來，作為傳統村落約定俗成的民間法和我國傳統文化的重要組成部分，鄉規民約與國家法律體系相配合，成為鄉民遵守的法則，對于維護農村社會的穩定與發展曾經起到過重要作用。但是一段時間以來，鄉規民約淡出了理論界與政策研究領域的視野，鄉規民約的建設基本處于停滯狀態。在協調推進“四個全面”戰略布局的新形勢下，要在基層社會治理的實踐中，更好地認識、定位和發揮鄉規民約的作用。為此，內蒙古黨校課題組在全區范圍內選取呼和浩特市電前社區、鄂爾多斯市達拉特旗樹林召鎮和昭君鎮、通遼市科左中旗舍伯吐鎮、赤峰市敖漢旗下洼鎮和新州社區等1市3旗共6個鄉鎮（社區）進行了調研，以期對鄉規民約在基層社會治理中的作用作一淺析。

一、鄉規民約涵蓋的基本內容及特點

近年來，隨著經濟發展和農牧民生產生活方式以及觀念的轉變，人們逐漸認識到傳統道德和風俗習慣在構建社會秩序上的重要性，于是一些地區的農村開始探索通過鄉規民約的建設來重建村民自我管理、自我服務的價值規范。

從調研情況看，鄉規民約的內容主要集中在人際交往關系的規范、計劃生育方面的宣傳教育、村容村貌和環境衛生的建設、倡導民風民俗等社會主義精神文明建設以及違反規約應承擔相應責任及處理辦法等方面。

鄉規民約的建設呈現出如下基本特點：

一是建構性與消解性并存，以消解性為主。從實地調研結果來看，很多地方對鄉規民約的建設都非常重視，無論從程序上還是形式上都比較規范，大都要經過村民代表會審核、一定時間的公示、再報鎮人民政府審核備案的程序。在群眾認同方面，84%的被訪者表示有必要建設鄉規民約，認為通過鄉規民約的建設來提高村民的道德水準，進而推動基層社會有序治理，是一項十分必要的舉措。但是由于受金錢至上或功利主義價值取向的影響，多數人對集體公共事務并不熱心，只有在有利可圖、有錢可賺的情況下才會參與社會事務，導致了對鄉規民約的消解性也在增強。在被問及“是否清楚本村的鄉規民約的具體內容”時，被訪群眾表示清楚的占33.7%，知道一部分內容的占48.1% ，不清楚內容的占12.5%。從這一結果中我們可以作出這樣的判斷。

二是適應性與沖突性并存，以沖突性為主。在調研中，88%的被訪者表示愿意遵照鄉規民約中的規定來規范自己的行為， 53%的被訪者認為其他村民會遵照鄉規民約的規定，而46.8%的被訪者認為村民遵照鄉規民約得視情況而定，整體體現出群眾對鄉規民約的適應性較高。但是，由于鄉規民約畢竟不同于法律制度，所以在執行層面的沖突性也較明顯。這種沖突主要體現在與法治化沖突，約束力衰減；與市場化沖突，號召力下降；與世俗化沖突，吸引力不足；與宗教化沖突，凝聚力不高。

三是約束性與彌散性并存，以彌散性為主。通過對一些群眾訪談得知，村民們普遍認為鄉規民約建設取得了一定的效果，例如在婚喪嫁娶事宜的操辦上，鋪張浪費的情況有所收斂；在保護環境衛生方面，人們普遍能做到自我約束和自我管理。但是在關系到具體利益得失的情況下，鄉規民約的約束力就有所下降了。例如，在一些惠民政策的實施、村民們圈地占地引發的土地糾紛以及亂搭亂建現象和依靠家族勢力橫行一方的行為約束等方面，鄉規民約發揮的約束作用較為有限，彌散性特點益愈明顯。

四是主導性與輔助性并存，以輔助性為主。如前所述，88%的被訪者表示愿意遵照鄉規民約中的規定來規范自己的行為，說明群眾對鄉規民約的地位和作用認同度較高。50%以上的被訪者表示對本地的傳統習俗知道一些，并且有50%以上的被訪者表示這些習俗很有意義，在當今時代需要改進，要很好地繼承和發揚。即便在出現糾紛需要解決時，50%的被訪者表示會選擇通過村委會調解，13.5%的人會選擇私了，可見這里面發揮主導作用的仍是鄉規民約。但另一方面，由于法治社會進程的推進與法治理念的深入，鄉規民約的輔助性作用在上升，比如一些地方的鄉規民約里大都倡導村民應自覺學法、知法和守法，規約里更多呈現出提倡和引導色彩，且多是以說服教育為主，幾乎不涉及強制力。

二、基層社會治理中鄉規民約建設面臨的挑戰

在實地調研中，既可以見到鄉規民約建設的可喜成效以及發揮的積極作用，又能感受到在基層社會治理中鄉規民約建設面臨的一些挑戰。調研中12.5%的受訪者不清楚鄉規民約的內容，甚至5.8%的人認為沒有鄉規民約，說明這一問題還應值得我們認真看待。

一是生產生活方式的轉變對鄉規民約建設帶來的挑戰。隨著新農村建設和新型城鎮化的不斷發展，原來的農村村落結構發生了很大變化。其一，重組村落。原有的村落格局由于自然居住條件的變化或農村土地使用的重新規劃，多個分散的生產隊（社）被集中到新建的統一規劃的村子居住，這就使新居住環境下的村民們彼此之間的陌生感增強。其二，農村青壯年勞動力的減少。多數青壯年勞動力會選擇到城市打工或居住，土地往往承包給別人耕種；也有一些是農忙時回家耕種，其他時間在城市打工；其三，當地農民身份的轉變。隨著一些地區的土地流轉經營的開展，一些農民住進了搬遷樓，同時在吸納流轉土地的企業打工。原始村落的熟人結構和鄉土結構被打破，一些村民表示自己內心沒有了歸屬，對傳統的道德規范可望而不可及。農民生產與生活方式的轉變，意味著傳統意義上的農村的消失及著其所承載的傳統風俗習慣的消失。在此基礎上建設鄉規民約沒有了統一共識的文化土壤，加大了重建鄉規民約的難度。

二是群眾法治意識和民主權利意識的提高對鄉規民約建設形成的挑戰。隨著農村經濟的發展和新農村建設的加快，現代化耕種方式、半農半工生存方式的現代農民已與“面朝黃土背朝天”的傳統農民形象有了明顯區別。農民法治意識和民主意識有了突破性提高，表現在要求參與村務建設、積極爭取自己的合法利益以及主動對地方政府實施監督和批評等各個方面。因此，多數農民們對與自己利益相關的法律法規非常熟悉。幾乎所有的被訪者都表示當鄉規民約與法律規定不一致時，會遵守法律法規。從問卷中看，一半以上的被訪者認為“法律非常重要，有麻煩首先想到法律途徑解決，沒有法律就沒有辦法生活”。但是在實踐中，當發生糾紛或利益受到侵害時，大部分村民想到的是上訪而不是通過法律維權。村民們存在著“信訪不信法”的情況，甚至很多上訪的村民存在著“纏訪”的現象，相信政府、依賴政府，卻不愿相信法律或依靠法律。因此要加強鄉規民約的道德教化作用和法治的補益性建設，從而更好地助推基層社會治理。

三、順應時代發展要求，著力加強鄉規民約的建設力度

黨的十八屆四中全會《決定》中在強調依法治國重要性的同時，也強調要發揮優秀傳統道德的引導和教化作用。當前，順應時代發展要求，應加強鄉規民約的建設力度，更好地為基層社會治理提供服務。

一是規范鄉規民約建設的程序。本質上，鄉規民約的社會整合力不是來源于村級基層組織的權威，更不是村黨支部書記或村民委員會主任，而是源自于村民的整體利益，是一種內生的公共權力。調研走訪的各個村鎮雖然都有成文的鄉規民約，但在村民中的普及率卻不高。這其中非常重要的一個因素在于鄉規民約在建設的時候并沒有實現村民“廣泛的”參與。一些鄉鎮領導干部表示鄉規民約是實現《村民組織法》所規定的“村民自我管理、自我教育和自我服務”的重要價值依托。村民自治的核心內容是“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。因此，鄉規民約要想真正發揮推動基層社會治理的積極作用，就一定要有一套村民共同建立、共同監督的民主程序，切實讓農民成為鄉規民約建設的主角，才能充分調動農民參與和遵從的積極性和主動性。

二是規范鄉規民約的建設內容。《村民委員會組織法》第27條規定，村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸。因此，鄉規民約應發揮出法律的補益性，把不與法律沖突作為鄉規民約內容制定的首要條件。事實上，鄉規民約可以彌補法治在基層治理中的一些空白或者薄弱區域，如在計劃生育、環境保護、禁牧、儀式和慶典等方面，在保證與憲法、法律一致的前提下，充分尊重當地的傳統習俗和風土人情，可以通過鄉規民約內容的規定，使村民認識到這些問題是關系每個人生活秩序良好與否的公共問題，發動群眾真正發揮出村民自治中的自我管理和自我服務的功能，使鄉規民約的內容真正合乎社會良政善治的“規矩”。

三是健全鄉規民約實施的保障機制。從所走訪地區鄉規民約的實施效果來看，這些地區鄉規民約的實施基本上都依靠村民的自覺遵守，鄉規民約實行的保障約束力不強。事實上，在沒有經法律確定地位的情況下，鄉規民約實際上處于一個非常尷尬的位置。換句話說，很多村落鄉規民約的建立有時成了一種形式，實際效果微乎其微。因此，盡管鄉規民約只期望發揮出道德引導和教化的作用，但是也需要強化必要的懲戒機制或強制約束力，才能使鄉規民約起到更好的規范和約束作用。

四是注重對鄉規民約的宣傳和普及教育。鄉規民約由于其文化的傳承性、法治的補益性和共同的契約性，在基層治理中發揮了重要作用，因此必須加以宣傳和普及。從被訪村落的情況看，有些村落在鄉規民約制定完成后分發給了各家各戶，村民對鄉規民約的認知度卻不得而知；還有一些村落只在小范圍的參與人制定完成后貼在了公示欄里，大多數村民并不了解本村鄉規民約的具體情況。因此，要加大對鄉規民約的宣傳和普及教育，不斷增強鄉規民約在基層社會治理中的適應性，加大建設性，提高約束性，延展長效性，為協調推進“四個全面”戰略布局和建設祖國北疆亮麗風景線服務。