麗水市農村產權制度改革現狀、難點及建議

吳玉平

（浙江省麗水市農業局，浙江麗水 323000）

1 農村產權制度改革的基本情況

2006年，麗水市率先開展林業投融資改革試點，林權抵押貸款工作走在全國前列；2012年4月，麗水市被央行批準為全國首個農村金融改革試點地區；2013年1月，麗水市被國務院扶貧開發領導小組列為三個全國首批改革試驗區之一；近幾年農村集體產權及金融改革的先行先試，為全市推進農村產權制度改革奠定了堅實基礎。2014年4月，麗水市全面啟動農村集體產權改革工作，改革內容包括：土地承包經營權、集體經濟股份制改革、水權、林權、宅基地使用權、集體土地農房登記、產權交易建設和金融改革。2014年制定出臺了《關于加快推進麗水市農村產權制度改革的實施意見》及一系列指導性政策意見，改革成效初步顯現。

1.1 農村土地承包經營權改革情況

一是全面開展土地確權登記工作。2014年在9縣（市、區）全面完成了1個試點鄉鎮的基礎上，2015年全市全面鋪開，目標完成家庭承包耕地面積的60%，到年底已經全面完成目標任務，達到了承包耕地面積的80%。二是推進土地承包經營權有序流轉。積極推進土地向規模經營集中，鼓勵農戶將土地承包經營權委托村集體集中流轉，實現規模化、集約化、標準化經營。到2015年底累計發放土地（林地）流轉經營權證1 072本，涉及面積4 633.33hm2。

1.2 農村林權制度改革情況

一是優化林權信息管理。開展林權身份信息補充工作，加強林權IC卡應用研究，推動“人地證相符、圖表冊一致”的林權管理信息系統建設。二是深化林地流轉機制創新。實行林地承包權和經營權分離，引導鼓勵林地向林業專業合作社、家庭林場、經營大戶集聚，發展多種形式的適度規模經營。2015年全市新增林地流轉面積8 553.33hm2，林地流轉辦證面積2 393.33hm2。

1.3 農村水利產權制度改革情況

全市小型水庫累計確權發證134本，萬方以上山塘確權登記發證714本，水利產權管理體制機制不斷完善。

1.4 農村宅基地使用權登記發證情況

麗水市在開展農村1：500農村數字地籍調查工作的同時，同步推進農村宅基地確權登記發證工作。目前，全市已完成農村宅基地確權發證136 752宗。

1.5 農村集體土地房屋產權登記發證情況

按照“先易后難、先簡后繁、點面結合”原則，啟動農房登記工作，重點推進城中村、中心鎮、中心村農房登記。目前，全市累計發證96 078宗。

1.6 村經濟合作社股份制改革有序推進

圍繞“產權清晰化、股權商品化、職能分離化、收益分配公平化、制度管理程式化”五方面，通過宣傳引導、組織培訓、清產核資、股權設置、社員界定、股權分配、運作管理，逐步推動村經濟合作社股份制改革工作。全市已全面完成村經濟合作社股份制改革。

1.7 農村產權流轉市場體系基本建成

按照“依法公開、自愿有償、規范操作、有效監管”的要求，以農村產權交易為紐帶，積極搭建農村產權交易平臺，加快培育城鄉一體、開放規范的農村產權流轉市場。麗水市農業投資發展有限公司正式成立運行，市農村產權交易中心于2014年9月掛牌成立并投入使用。今年全市新增農村產權公開交易894宗，全面覆蓋所有農村集體產權。

1.8 農村金融服務不斷創新

目前，全市三權抵押新增貸款余額達到18.6億元；其中，新增林權抵押貸款余額5.03億元；新增農房抵押貸款余額11.61億元；土地經營權抵押貸款新增1.96億元。

2 制約農村產權制度改革的難點

在工作的具體推進中，麗水市也遇到一些具體的問題，需要在下一步引起高度重視，及時研究并加以解決：

2.1 土地承包經營確權登記工作問題

一是工作基礎薄弱。自一、二輪土地承包以來，農村歷史遺留問題較多，各類檔案不完整，大量基礎資料缺失，管理混亂導致基數不明、底子不清。二是群眾發動困難。當前農村外出務工人員多，在家農戶少，指界簽字難發動。三是部省意見不統一。省農業廳對農業部的技術規范理解上存在偏差，有些技術路徑提出嚴格要求。四是部門配合不力。一些地方沒有形成統籌協調、相關單位廣泛參與的工作機制，當前普遍只有國土局積極配合農業局在推動土地確權這項工作。

2.2 農村農房（宅基地）確權登記發證問題

一是“兩違”（違法占地和違章建筑）處置難。兩違處置依然是當前制約農房（宅基地）確權正常推進的根本問題，根據國土、建設部門的調查統計數據，全市農村的兩違比例均在60%以上，農村“兩違”處置難直接影響了宅基地、農房確權推進的進程。歷史遺留問題多。農房繼承、析產分戶、轉證時未辦理土地證轉移登記，農村老房（宅基地）牽涉多人，界址不清權屬糾紛，申請人不齊導致無法確權發證。二是政策銜接難。農房確權后會出現二套房情況，現行對首套房、二套房不同信貸政策，保障房對申請人住房情況的審查制度等，也導致農戶不愿確權。三是部門協調難。農房（宅基地）登記發證工作政策性強，涉及面廣，需國土、建設、規劃、執法等部門的聯動配合、而目前許多地方的配合機制尚未理順，給農戶農村宅基地登記發證工作帶來被動。

2.3 農村產權交易平臺建設問題

一是交易平臺利用率低。宣傳發動不力，交易增值尚未體現導致市場需求總量不大，交易品種比較單一，交易行為不夠活躍。二是組織架構不健全。大多數縣、鄉的場地、人員、經費等保障機制未跟上。三是信息數據共享互通難。土地流轉、林權流轉、農房、宅基地等各類農村產權確權信息系統還未統一形成，帶來許多技術上的問題，亟須通過平臺對接、信息共享來解決。

2.4 農村金融服務與農村產權改革的銜接問題

一是目前金融部門惠農金融產品不夠豐富，農村產權抵押貸款的覆蓋面不廣，主要局限在宅基地、林權、土地承包經營權“三權”，尚未鋪開到“六權”，金融產品服務亟須創新；二是現有的“三權”抵押貸款也因為貸款額度偏小、利率幅度偏高、貸款期限偏短等因素，難以很好滿足農民貸款需求；三是當前各類農村產權的權證直接貸款比率偏低，導致民間權證“無用論”聲音普遍存在，反過來影響農村產權確權發證進程。

3 深化農村產權制度改革工作的主要建議

3.1 加快推進土地確權登記頒證工作

加強組織領導。按照省委、省政府要求，成立麗水市土地確權登記頒證工作協調小組，將農業、國土、法制、檔案、測繪等相關單位納入領導小組，形成黨委政府統一領導、部門密切配合、群眾廣泛參與的工作機制。加強業務培訓。市級繼續組織農村土地確權登記頒證培訓工作，進一步提高縣、鄉工作人員的業務素質。

3.2 繼續深化農房（宅基地）確權登記發證工作

國土、建設等部門要在政策上、制度上、舉措上不斷創新，加強部門之間的協調配合，認真研究破解“兩違”的辦法舉措，總結推廣青田縣“五同步”典型做法，加快宅基地、農房確權登記發證進程；各縣（市、區）也要認真學習，結合實際，加以運用，破解難題，同步推進宅基地、農房確權登記工作。

3.3 創新村股份經濟合作社經營體制機制

各縣（市、區）要認真做好村股改的后續工作，指導股份經濟合作社規范化建設和各項制度完善，建立健全成員登記備案等制度，探索村經營班子年薪制、風險抵押金制以及外聘職業經理人、獨立董事等多種形式的經營管理機制，引導有條件的股份經濟合作社運用項目制、現金配股、土地入股等方式與股東、相關市場主體發展混合所有制經濟，實現集體資產收益最大化。

3.4 深化農村產權金融服務創新工作

著力破解農村產權金融服務工作存在的問題，在下一階段繼續深化探索，著力做好農村產權的“活權”文章。一是積極推進“三權”抵押貸款融資模式創新，推進“三權”抵押貸款擴面增量。二是在原有“三權”基礎上，積極探索發展農村集體經濟組織股權、水利工程產權（水域開發使用權）、流轉宅基地使用權等產權抵押融資業務，逐步拓展農村產權可抵質押物范圍。三是健全農村產權交易服務體系。不斷完善縣、鄉兩級的農村產權交易中心建設，抓緊農村產權評估體系搭建工作，升級完善農村產權交易系統功能，實現與農、林、水、國土、建設、人行的產權數據對接，切實做到交易聯動、信息互通、資源共享。

[1] 潘海紅.我國農村土地產權制度改革存在的問題及對策[J].安徽農業科學，2013，（31）：12462-12463.

[2] 胡博陽.鄂州農村產權制度改革的現狀和建議[J].魅力中國，2014，（16）：33.