農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)與農(nóng)村土地制度改革

王 強(qiáng)

（山西省陽城縣農(nóng)業(yè)委員會，山西陽城 048100）

1 前言

農(nóng)民是以耕地資源為生的，這關(guān)系到農(nóng)戶的基本生活，在改革開放之后，這樣的情況依然保持不變，擴(kuò)大農(nóng)戶土地所有權(quán)，取得了很大的進(jìn)步，有效地刺激了農(nóng)村生產(chǎn)效率的提升。現(xiàn)階段，以家庭承包為核心的土地改革，取得了很大的成功。但是，現(xiàn)行農(nóng)戶擁有的土地權(quán)利仍然很弱，土地問題制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同樣需要去解決。

2 土地改革中影響農(nóng)民土地權(quán)益的問題

2.1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不暢

在家庭承包制度的背景下，使得土地所有權(quán)和土地的使用權(quán)“分道揚(yáng)鑣”。而實(shí)際上，現(xiàn)行的土地承包制，沒有從根本上解決土地財產(chǎn)權(quán)的問題。由此，現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)改革，僅能稱得上是“不徹底的土地產(chǎn)權(quán)改革”。實(shí)際上，改革后的土地產(chǎn)權(quán)制，在貫徹執(zhí)行中，在保護(hù)農(nóng)戶土地財產(chǎn)權(quán)上出現(xiàn)這樣的問題：農(nóng)戶僅有有限的土地租讓權(quán)、收益權(quán)，不具備轉(zhuǎn)讓權(quán)、繼承權(quán)和抵押權(quán)。而國家作為終極超級經(jīng)濟(jì)主體，以法律和行政的手段，直接干預(yù)著農(nóng)村的地權(quán)關(guān)系。由此，無論怎么說，農(nóng)戶的土地權(quán)利是不完備的。

2.2 土地產(chǎn)權(quán)主體模糊

《憲法》中明確提出，土地資源的所有者為國家，無論是農(nóng)村還是城市的土地，其都是集體所有。如果是農(nóng)村區(qū)域的話，可以依照相關(guān)規(guī)定，其土地的所有者為村民集體所有，由此形成健全的集體所有制框架，但是此時并沒有對于產(chǎn)權(quán)主體的身份進(jìn)行界定。也就是這里提及的“集體”到底是誰？其如何去實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)利的管理，對此法律法規(guī)并沒有明確指明。法律上的籠統(tǒng)界定，直接導(dǎo)致“上級”以土地所有者的身份頻繁侵犯農(nóng)民的土地。而農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，更是經(jīng)常受到侵犯。

2.3 現(xiàn)階段農(nóng)村土地征收失控明顯

隨工業(yè)化、城市化的發(fā)展，土地轉(zhuǎn)讓被非農(nóng)業(yè)占有，是不可避免的?？梢哉f，任何一個現(xiàn)代化進(jìn)程的國家，都要經(jīng)歷一次土地被“公共利益需求”剝奪的“痛苦”。尤其在當(dāng)前土地資源需求量大的背景下，商業(yè)運(yùn)作模式開始融入土地征收中去，農(nóng)業(yè)用地頻頻出現(xiàn)土地被濫征濫用的現(xiàn)象。這體現(xiàn)在，一是，政府對公益用地和經(jīng)營用地的保護(hù)政策并沒有及時頒布，此時作為區(qū)域政府，為了保證經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，會在用地規(guī)劃和安排的時候出現(xiàn)違規(guī)的傾向。二是，土地征用后對農(nóng)戶的補(bǔ)償太低，農(nóng)戶普遍存在利益損失的問題。相關(guān)的調(diào)查證實(shí)：作為永久性喪失土地的代價，農(nóng)戶用地也就補(bǔ)償2～3萬元/667m2，這樣的補(bǔ)貼基本上不能維持農(nóng)戶的生活需求。三是，失地的農(nóng)戶，普遍存在就業(yè)難，生活無保障。部分農(nóng)戶的生活，甚至更窘迫。

3 保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的土地改革探索

3.1 對于家庭農(nóng)戶土地的法人財產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定

憲法明確提出，農(nóng)村土地是農(nóng)村集體所有的，這已經(jīng)明確了農(nóng)村土地的終極所有權(quán)。農(nóng)村集體所有就是通過集體領(lǐng)導(dǎo)組織來實(shí)現(xiàn)所有權(quán)的擁有。但是，我們一致強(qiáng)調(diào)的，“農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體模糊”旨在何義？或者說我們可以將這個問題界定為農(nóng)戶土地法人財產(chǎn)權(quán)利的問題范疇。農(nóng)地的“法人財產(chǎn)權(quán)”，就其內(nèi)容而言，包括了農(nóng)戶對自己財產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)，具體來講，其主要牽涉到以下的內(nèi)容：其一，土地種植收獲權(quán)利；其二，土地遺傳后代權(quán)利；其三，租賃土地的權(quán)利；其四，土地抵押的權(quán)利，這些在今后的土地改革中都應(yīng)該作為規(guī)程落實(shí)下來。

3.2 實(shí)現(xiàn)土地財產(chǎn)權(quán)的法制化

在土地財產(chǎn)權(quán)法制化體系構(gòu)建的過程中需要遵循以下的基本原則：其一，產(chǎn)權(quán)清晰化的原則；其二，用途管制的原則；其三，土地資源利用集約化的原則；其四，土地資源利用行為的嚴(yán)格管理原則。在上述原則的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地管理制度體系的構(gòu)建，引導(dǎo)土地財產(chǎn)權(quán)朝著法律化的方向發(fā)展和進(jìn)步。具體理應(yīng)做足如下幾點(diǎn)：

第一，嚴(yán)格耕地保護(hù)。規(guī)定基礎(chǔ)農(nóng)田數(shù)量，本著用途不變，質(zhì)量有所提升的原則，建立農(nóng)田長效保護(hù)機(jī)制。對家庭農(nóng)田土地，例行登記，同時頒證。禁止改變土地用途，根本上，保護(hù)農(nóng)戶的土地承包權(quán)益。本著節(jié)約用地的原則，嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)用地總規(guī)模。第二，實(shí)現(xiàn)完善土地流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建，此時需要遵循自愿有償?shù)幕驹瓌t，保證農(nóng)民可以以更多的形式去實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，以為農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營創(chuàng)造契機(jī)；第三，處于改革階段的征地行為，需要對于其性質(zhì)進(jìn)行界定，盡量避免以強(qiáng)制力征地的方式來進(jìn)行，并且建立完善的征地補(bǔ)償制度，保證不會因此出現(xiàn)社會矛盾，另外還需要強(qiáng)化征地過程的妥善管理，保證其步驟是依照規(guī)定來進(jìn)行的，不能出現(xiàn)任何強(qiáng)力征地拆遷的行為。

3.3 規(guī)定土地承包關(guān)系的“長久不變”

為了能夠滿足實(shí)際市場需求，土地承包經(jīng)營行為還需要思考現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需求，是現(xiàn)代農(nóng)村土地經(jīng)營最基本的制度。今后完善土地經(jīng)營權(quán)，如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶對土地承包經(jīng)營權(quán)的“長久不變”意義重大。這里所講的“長久不變”，暗含的意思，土地承包期的30年是否能夠更長些。換句話說，只有確保產(chǎn)權(quán)的清晰穩(wěn)定，才能確保土地流轉(zhuǎn)市場的健康。就具體的操作實(shí)踐來看，30年的土地承包期，存在效益難以發(fā)揮的重要原因，這對于農(nóng)戶土地承包經(jīng)營行為的規(guī)范化發(fā)展而言，也是很不利的。筆者提出土地承包期更長的設(shè)想，由此保證農(nóng)戶能夠珍惜土地資源，利用土地資源去進(jìn)行投資，或者從事更多的事業(yè)，以保證土地流轉(zhuǎn)能夠順利操作。由此，農(nóng)戶才真正感覺到土地的主人，更有利于形成更長遠(yuǎn)的預(yù)期，推動土地流轉(zhuǎn)的長期、高效，減少不必要的紛爭和麻煩。

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