我國土地利用總體規劃公眾參與中的政府角色

江 維，艾建國　(華中師范大學經濟與工商管理學院，湖北武漢 430079)

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我國土地利用總體規劃公眾參與中的政府角色

江 維，艾建國*(華中師范大學經濟與工商管理學院，湖北武漢 430079)

隨著我國經濟和社會的發展，土地利用規劃的公眾參與逐漸引起相關部門和專家學者的重視。目前國內對土地利用規劃公眾參與的研究較多，如研究其必要性[1]，研究其缺失的現狀以及原因[2]，研究其相關制度[3]，研究其表達機制[4]等。另外，有從技術層面來研究土地利用規劃公眾參與的[5]；有研究相關理論的[6]；有研究國外土地規劃公眾參與以期借鑒的[7]，還有較為系統地研究土地利用規劃公眾參與的[8]。

國外對公眾參與規劃的研究始于20世紀60年代。Paul Davidoff于1965年提出倡導性規劃理論，Arnstein于1969年提出參與階梯理論。經過幾十年的發展，相關的研究越來越細致，如研究公眾參與規劃過程的好處[9]，研究公眾參與的法律法規[10]，研究公眾參與的機制和程序[11]，以及研究促進公眾參與的技術手段[12-13]。另外，Stevens等在其研究中發現公眾參與水平和規劃者的選擇、規劃者的角色定位和采用的技術之間有著明顯聯系[14]。

這些研究具有一定的廣度，但涉及到公眾參與中政府角色的甚少。毫無疑問，在土地利用規劃公眾參與中，政府扮演極其重要的角色。研究政府在土地規劃公眾參與中扮演的角色，找準政府的角色定位，對推進土地利用總體規劃公眾參與有一定幫助。

1相關概念的界定

土地利用規劃是對一定區域未來土地利用超前性的計劃和安排，是依據區域社會經濟發展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源合理分配和土地利用協調組織的綜合措施[15]。按照等級層次，我國的土地利用規劃可以分為土地利用總體規劃、土地利用詳細規劃和土地利用專項規劃。土地利用總體規劃是我國進行土地管理控制的重要手段，由各級人民政府組織編制，分為全國、省、市、縣、鄉5個等級。每個等級的土地利用總體規劃與其他等級的土地利用總體規劃之間相互聯系，相互補充，并且上級規劃控制著下級規劃。

公眾主要指規劃組織者、設計者之外的NGO、群體或個人[8]。公眾參與是指規劃區內有關部門和公民參與規劃的過程[16]。在全國和省級的土地利用總體規劃中，公眾參與有限。隨著我國民主社會的發展以及3輪土地利用總體規劃陸續開展，公眾參與土地利用規劃逐步發展。

我國政府縱向劃分，可以簡單分為中央政府和地方政府。該研究對地方政府不作更進一步的劃分。在土地利用總體規劃中，中央政府和地方政府各自履行不同的職責，扮演不同的角色。

需要說明的是，在改革開放之前，我國的土地利用規劃實行“自上而下”式的管理，無公眾參與，所以筆者主要研究改革開放后土地利用總體規劃公眾參與的政府角色。

2我國土地利用總體規劃公眾參與的現狀以及政府在其中扮演的角色

2.1制定土地利用總體規劃的過程及公眾參與情況

(1)規劃的編制階段。首先成立規劃領導小組，小組一般由政府部門領導、規劃專家以及相關技術人員組成。此階段主要進行資料的收集整理與分析，根據資料情況以及未來發展預測進行土地供需預測，再制定目標、方針，最后編制方案。此階段專業性以及技術性強，普通公眾難以參與其中。在資料收集時往往注重與各個行業用地部門和政府部門的溝通，忽略公眾的意愿和要求，并且一般由政府來決定規劃的目標和方案。

(2)規劃的審批階段。此階段一般由政府主導，公眾基本上只能被動地接受。

(3)規劃的實施階段。主要由各級政府部門進行實施，上級政府部門進行監督，同時社會各界也予以監督。公眾參與在此時相對于前面2個階段而言較為突出，但仍然不足，表現在公眾參與渠道匱乏。

(4)規劃的評估階段。此階段我國公眾難以參與，能參與的層次限于評價。一是由于目前無相關法律法規界定公眾在此方面的權利與義務，二是由于我國缺乏相關完善的評估機制和體系。

改革開放后，我國共發起了3輪土地利用總體規劃。第一輪土地利用總體規劃起止時間為1987～2000年。此時土地規劃公眾參與開始慢慢發展。第二輪土地利用總體規劃開始于1997年。1997年中共中央國務院頒發了《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》。1999年國務院批準并實施了《全國土地利用總體規劃綱要(1997-2010年)》。在這一輪土地利用總體規劃中，公眾參與得到了進一步的發展，但依舊缺乏明確的法律規范以及系統的參與機制。第三輪土地利用總體規劃起止時間為2006～2020年。2008年10月，國務院發布了《全國土地利用總體規劃綱要(2006-2020年)》，全國第三輪土地利用總體規劃修編工作全面展開[17]。隨著我國民主社會的發展以及對國外土地利用規劃的借鑒學習，在新一輪的土地利用總體規劃中，公眾參與進一步發展。新一輪的《土地利用規劃修編編制規程》編制原則中明確提出規劃過程中要實現“政府決策與公眾參與相結合”。

2.2土地利用總體規劃公眾參與存在的問題以及政府在其中扮演的角色

2.2.1土地利用總體規劃公眾參與存在的問題。在公眾參與土地利用規劃的重要理論中，參與階梯理論占據重要位置。Arnstein在參與階梯理論中將公眾參與分為3個層次、8種形式，像梯子上的橫檔一樣，程度依次遞增，如圖1所示[8]。

對照圖1不難看出，在我國20多年的土地利用總體規劃歷程中，公眾參與從無到有，但依舊處在發展的初級階段，目前處在參與階梯的第二個層次(象征性參與層次)，并存在諸多不足。如制度層面上，公眾參與土地利用總體規劃的相關法律法規缺失；在實施層面上，缺乏完善的參與機制和足夠的參與渠道，且參與過程缺乏法律保障。此外，參與公眾從地區、教育程度、職業等方面表現出來的不均衡問題也亟需解決。

2.2.2政府在其中扮演的角色。

2.2.2.1中央政府：土地利用總規劃公眾參與的促進者。中央政府制定相關制度，確定全國級的總體規劃，并在全國范圍內層層分解各項指標，由地方政府再進一步制定省、市、縣、鄉級別的土地利用規劃并實施。在整個過程中，中央政府以公眾參與土地利用規劃的促進者身份出現，具體表現在：

(1)通過制定相關法律條款來保障公眾在土地利用規劃中的地位，如我國《土地管理法實施條例》第十一條規定：“鄉(鎮)土地利用總體規劃經依法批準后，鄉(鎮)人民政府應當在本行政區域內予以公告。公告應當包括下列內容：(一)規劃目標；(二)規劃期限；(三)規劃范圍；(四)地塊用途”，再如《中國21世紀議程》中規定：“建立一種政府與社會相結合的連續監督體系，鼓勵公眾參與自然資源的持續管理活動……”。

(2)通過開拓相關參與渠道來保證公眾參與土地利用規劃。我國公眾參與土地利用規劃的決策過程，目前有2種可以利用的正式渠道：一是人民代表大會和政治協商會議，人民通過選舉人民代表和推薦政協委員的方式參與政策過程；二是黨和政府開設的來信來訪、領導接待日、各種不定期的座談會等。

(3)扮演監督者和利益關系的調節者。中央政府通過耕地保有量、建設用地總量等各種指標來控制土地利用規劃的剛性和彈性，在保障中央政府遠期目標實現的同時調節土地利用規劃參與者各方的利益。例如，我國《土地管理法》第十八條明確規定：“下級土地利用總體規劃應當依據上一級土地利用總體規劃編制。地方各地人民政府編制的土地利用總體規劃中的建設用地總量不得超過上一級土地利用總體規劃確定的控制指標，耕地保有量不得低于上一級土地利用總體規劃確定的控制指標。省、自治區、直轄市人民政府編制的土地利用總體規劃，應該確保本行政區域內耕地總量不減少” 。

2.2.2.2地方政府：土地利用總規劃公眾參與的消極配合者。地方政府既是規劃的制定者又是實施者，還是監督者，因為地方政府與中央政府的利益博弈關系，在公眾參與度最深的市、縣、鄉級別的地方政府土地利用總體規劃中，公眾參與的效果不佳。由于自身利益關系，以及所占據的信息優勢，地方政府有可能將規劃偏向自身，而忽略了其他主體的利益，從而忽略土地利用規劃公眾參與中公眾的意見與要求。目前地方政府的政務公開制度存在著信息非對稱性、公示時效滯后性、主觀意愿告知性和協調互動的有限性，不能完全滿足公眾參與的要求[2]。另外，我國土地利用的政策目標由政府制定，而我國規劃師習慣一切工作向上級負責，這也造成規劃公眾參與不足。由此可見，地方政府扮演的是消極配合者的角色。

3中央政府和地方政府扮演角色不一的原因：利益博弈

目前我國公眾參與土地利用總體規劃處在初級階段，盡管中央政府扮演著促進者的角色，但是公眾參與的廣度和深度依舊停留在表面層次。這一方面是因為我國國情的制約，如經濟不發達制約著公眾參與國家和社會事務的能力，傳播媒介不夠先進影響著公眾參與，參與公眾的文化素質狀況以及個體因素也影響著公眾參與的程度，等等。另一方面，在社會主義初級階段，土地利用規劃在我國發展得不夠完善，中央政府在公眾參與程序化以及法定化的制度安排上呈現不足。但是，還有一個原因不容忽視：在土地利用總規劃中，中央政府和地方政府存在著利益博弈，造成在土地利用總體規劃中，中央政府與地方政府扮演角色不一。

“中央和地方之間的關系是一種以利益為依托的政治和經濟關系的統一，也是一種整體和部分的關系的統一。他們之間的關系直接影響到國家強盛、民族的團結、經濟的快速發展和社會的穩定與繁榮，關系著和諧社會的建設與發展”[18]。但目前我國中央政府與地方政府之間的目標出現了偏差。在土地利用總體規劃中，中央政府的目標是保護耕地并維護糧食安全，維護農民的利益并維持社會穩定，同時增加建設用地促進經濟的可持續增長。中央政府考慮的是國家的長治久安，從全局考慮并規劃長遠。通過建設用地總量控制、耕地保有量控制，中央政府追求土地資源整體收益最大化的同時注重土地利用規劃制度中分配指標的公平。對于地方政府而言，增加地方財政和利益，實現經濟增長和地方政績是其主要目標。地方政府不僅是公共利益的代表，同時也是自身利益的維護者。自中央和地方分稅制改革之后，地方政府面臨著巨大的財政收入壓力。由于我國土地制度的城鄉二元分割狀況，地方政府主要依靠土地來緩解財政壓力。在土地規劃層面，雖然地方政府的土地利用總體規劃需要上級政府的審批，但由于地方政府與中央政府的信息不對稱，地方政府在土地利用總體規劃上擁有相當的自主權。

另外，我國土地利用總體規劃編制實施結構不完善，如規劃目標定位單一，中央政府過分保障農用地和耕地，造成建設用地需求保障不夠；規劃編制與實施監管主體單一，公眾參與中市民力量未被充分發揮，形成監督乏力；規劃實施市場手段運用嚴重滯后，致使市場上建設用地供求不均。而在經濟增長和城鎮化的進程中，建設用地的需求越來越大，在中央政府土地利用總體規劃建設用地總量和耕地保有量的控制下，地方政府通過各種途徑爭取農用地轉用計劃指標和土地開發整理計劃指標，土地的交易為地方政府提供了大量的資金，同時也促進了地方經濟的快速增長：“一是建設用地的增加能產生巨額的土地增值收益。二是土地資源和優惠政策是吸引資金的開門磚。三是土地具有低成本、收益快的融資功能”[19]。在自身利益目標的驅動下，地方政府極有可能違背中央政府制定土地利用總體規劃的初衷違規占用耕地，也會忽略土地利用總體規劃公眾參與的要求和監督，從而達到自己的利益目標。土地利用總體規劃中中央政府與地方政府的利益博弈見表1。

表1　土地利用總體規劃中中央政府與地方政府的利益博弈

4政府在土地利用總體規劃公眾參與中的角色定位

綜上所述，中央政府雖然在土地利用總體規劃公眾參與中扮演促進者的角色，但是促進力度不足，而地方政府因自身利益，在此過程中扮演著消極配合者的角色。為了促進土地利用總體規劃中的公眾參與，中央政府應該加大促進力度，而地方政府也應該轉變角色成為積極的配合者，與中央政府一起促進我國土地利用總體規劃公眾參與的發展，使我國國土資源達到優化配置。具體而言，中央政府與地方政府應該分別做以下努力。

4.1中央政府完善促進者角色

4.1.1擺正公眾參與的位置。首先，中央政府應將公眾參與擺在合適的位置。公眾參與對于土地利用總體規劃的實施確實有促進作用，但是處于發展初期的公眾參與不夠成熟，有可能在某些程度上影響土地利用總體規劃的實施。例如，參與公眾的認知水平參差不齊、各自利益不一可能會影響政府的日常行政管理工作，還可能影響社會的穩定。參與公眾的短視行為也可能與國家土地的宏觀調控長期目標相悖。因此，中央政府應該在肯定公眾參與的同時，從明確其目標，從觀念、制度、技術、流程等方面促進公眾參與的發展。同時，從國家、省、市、縣到鄉，每一個層面的公眾參與程度和方式應有所差別，而不同公眾參與主體的參與方式也應具有差異性。例如國家級和省級層面的公眾參與，由于規劃的級別較高，參與主體多為政府工作人員、規劃師、專家學者以及組織機構等，此時要側重公眾參與的專業性；而市級、縣級和鄉級層面的公眾參與，更多的是面向廣大民眾，一是要擴大參與面，并公正對待每一位參與者，二是要在參與方式上多樣，并盡量做到簡單易懂。

4.1.2完善公眾參與土地利用總體規劃的法律法規。我國的土地利用總體規劃發展年限不長，公眾的參與更是停留在初級階段，完善公眾參與機制，促進土地利用總體規劃的發展，首要任務是以法律法規的形式保障公眾參與的地位，并以法律法規的形式清晰界定公眾參與土地利用總體規劃制定、審批、實施與監督評價各個環節的程序，讓公眾參與以合法的身份存在于每一個規劃環節之中。

4.1.3拓寬公眾參與土地利用總體規劃的渠道。中央政府應聯手地方政府，開拓更多的渠道促進公眾參與土地利用總體規劃。例如，大力發展新聞媒介的橋梁作用以及輿論監督作用，創造良好的公眾參與氛圍，同時利用好一些諸如電視問政等媒體平臺，此外，積極推進網絡公眾參與模式來拓寬公眾參與土地利用總體規劃的渠道與范圍。

4.1.4調節與地方政府的關系，統一中央政府與地方政府土地利用總體規劃目標。中央政府與地方政府存在目標差異性的深層次根源在于我國的政府體制。在目前這種“委托-代理”模式下，中央政府應該放開更多的權限，如允許地方政府發行債券來緩解財政壓力以減少其對土地財政的依賴。為了確保土地利用總體規劃中審批的公平與效率，中央政府還應將“有形的手”與“無形的手”相結合，并擴大公眾參與的范圍，加深公眾參與的深度，使公眾參與存在于規劃的每一個環節，由此來著手解決地方政府土地利用總體規劃編制、實施與監督于一身的問題。只有中央政府與地方政府統一土地利用總體規劃的目標，加強公眾參與程度，公眾的利益才有可能得到保障。

4.1.5加強監督與懲罰機制，維護參與公眾的利益。在土地利用總體規劃實施的過程中，由于地方政府比中央政府占據更多的當地信息資源，造成兩者的信息不對稱，由此引發中央政府監督困難。因此，中央政府應該加強監督與懲罰機制，讓參與公眾擁有監督地方政府的實權，讓廣大的媒體發揮監督的作用，加大監督與懲罰的力度，加大地方政府擅自更改土地利用總體規劃的成本，由此維護公眾利益。

4.2地方政府轉變為積極配合者作為人民的公仆，地方政府應當以人民群眾的利益為重。當然，只有地方發展了，國家才能發展；只有國家富強了，地方才有更遠大的發展前途。地方政府應當避免短視行為，努力平衡自身利益和國家的利益，配合中央政府，促進公眾參與的發展，從而有利于實施土地利用總體規劃。

4.2.1積極培養公眾的參與觀念。美國地方居民對土地利用規劃對其自身的影響非常關注，這也是其公眾參與較為成熟的表現之一。我國地方政府首先應培養公眾的參與觀念，通過當地的教育設施、宣傳手段讓公眾具備一定的參與觀念。例如，在小學、初中、高中以及大學開設相關課程，讓市民盡早接觸公眾參與。同時，由于有些參與的技術手段，如公眾參與地理信息系統(PPGIS)，需要公眾具備一定的專業知識，地方政府也需盡早對公眾進行培訓。

4.2.2制定相關法規，開辟渠道 。Jennifer Evans-cowley 等認為諸如臉譜網(Face book)和第二生活(Second Life)之類的虛擬網絡世界為公眾參與規劃提供了一個新的平臺[12]；Michael J.Ahn等認為戰略性地使用電子政府應用系統(e-government applications)可以改善政府的管理，同時也可以將電子政府應用系統作為公眾參與的一種渠道[20]；Sukumar Ganapati在研究中發現GIS技術對于公眾參與非常有用，并將關注投向PPGIS[13]。這些都說明信息技術為公眾參與提供了新的潛能。地方政府應從長遠出發，通過制定地方法規保障當地公眾參與土地利用總體規劃的地位，同時利用信息技術開辟更多的渠道與公眾溝通，接受公眾的監督，保障公眾的利益。比如，充分利用政府的政務公開信息平臺，各類媒體、公共論壇、地方政府部門的官方微博、微信、PPGIS等，與公眾就土地利用規劃的制定、實施、監督進行溝通。

4.2.3提高土地利用效率，減輕對土地財政的依賴，調整與中央政府的關系。地方政府應從“三規合一”的角度，通過集約、節約利用土地以及優化城市規劃來提高土地的利用效率，并多渠道、多層次地有效保護耕地。地方政府還應積極拓展其他財政收入渠道，重視非政府組織在土地利用總體規劃中的作用，減輕對土地財政的依賴。同時，地方政府應積極調整與中央政府的關系，變消極配合者為積極配合者。

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摘要我國對土地利用規劃公眾參與的研究較多，但涉及到公眾參與中政府角色的研究甚少。該研究運用文獻分析法和歸納分析法梳理我國土地利用總體規劃公眾參與的現狀，描述中央政府和地方政府目前所扮演的角色，并指出兩者角色不一的原因，由此提出相關建議。結果表明，由于存在利益博弈，在土地利用總體規劃公眾參與的過程中，中央政府是促進者，地方政府是消極配合者。為此，中央政府應從擺正公眾參與的位置、完善相關法律法規、拓寬公眾參與渠道、調節與地方政府的關系和加強監督與懲罰機制5個方面著手完善促進者角色；地方政府應從積極培養公眾的參與觀念、制定相關法規、開辟參與渠道和提高土地利用效率、減輕對土地財政的依賴、調整與中央政府的關系幾方面著手轉變為積極配合者，以促進土地利用總體規劃中公眾參與的發展。

關鍵詞土地利用總體規劃；公眾參與；政府角色；文獻綜述

The Roles of Governments in the Public Participation in the General Land Use Planning in China

JIANG Wei, AI Jian-guo*(School of Economics and Business Administration, Huazhong Normal University, Wuhan, Hubei 430079)

AbstractWhilst the study on public participation in land use planning in China is rich, there is limited literature which considers the roles of governments in this process. By analyzing the current situation of public participation in the general land use planning in China with the methods of literature analysis and inductive reasoning, the roles of the central government and the local governments were described and why their roles are different was answered so as to put forward related suggestions. The result indicates that the central government is a facilitator while local governments are negative to cooperate because of game. It is concluded that the central government should perfect the role of facilitator by adjusting the position of the public participation correctly, improving the legislation, expanding more approaches to engage the public, adjusting the relationship with local governments and strengthening the supervision and punishment mechanism. Local governments should foster the participation concept of the public actively and figurete relevant laws and regulations. Providing a communication platform which suppresses a barrier of non-professionalism, improving the efficiency of land use, reducing the dependence on land finance and adjusting the relationship with the central government are also needed for local governments turning to be active cooperators.

Key wordsThe general land use planning; Public participation; The role of governments; Literatures review

收稿日期2015-05-05

作者簡介江維(1985- )，女，湖北武漢人，碩士研究生，研究方向：房地產經濟、土地經濟與管理。*

通訊作者，教授，博士，碩士生導師，從事房地產經濟、土地經濟與管理研究。

中圖分類號S 27；F 301.23

文獻標識碼A

文章編號0517-6611(2015)18-262-04