農業經濟發展及其支持政策建設的探究

2016-01-29 03:09:57滕秀梅林亦平張斌

天津農業科學 2016年1期

滕秀梅+林亦平+張斌

摘 ? ?要：農業經濟政策涉及發展定位、經濟效益與要素分布等重要選擇，農業政策的形成與調整與農業經濟的發展是同步的，其主導性、輔助性與支持性的內涵與區域經濟發展的速度與質量具有一致性;江蘇農業經濟的發展在基礎選擇上需要具有側重性，在內容上則需要突破性。

關鍵詞：農業政策;農業經濟;江蘇

中圖分類號：F310 ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.01.013

Agricultural Economy Development and Exploration of the Construction of the Support Policy：Jiangsu Agricultural Policy Development as an Example

TENG Xiumei， LIN Yiping， ZHANG Bin

（Nanjing Agricultural University， Nanjing， Jiangsu 210095， China）

Abstract： Involves the development of agricultural economic policy orientation， economic benefits and the elements distribution of important choice. Formation and adjustment of agricultural policy is synchronized with the development of agricultural economy， the connotation of its dominant and auxiliary and supporting speed and quality consistent with regional economic development; Jiangsu agricultural economic development on the basis to choose the need to focus on resistance， requires the breakthrough on the content.

Key words： agricultural policy; the agricultural economy; Jiangsu

在世界經濟一體化背景下，各國與地區立足于本國產業結構與經濟結構的特征，不斷完善與打造自身的比較優勢并確立自己的競爭優勢，無論是對自身發展還是對國際市場的建設都具有積極作用。

從認識上看，農業經濟的發展具有先天自然條件制約與后天發展戰略科學選擇相結合的產業特點。因此，立足于區域性自然特征，凝聚優勢并有所為或有所不為，充分利用國際貿易規則，發揮經濟博弈作用，則是區域經濟發展戰略制定與實施的依據。從實踐中看，江蘇作為沿海發達地區的經濟大省，既有沿海經濟發達地區農業特點的蘇南，也有具有糧食生產區農業特點的蘇北，更有具有自然條件而成具有特色產品生產基地的蘇中地區。農業經濟在總體水平較高的基礎上，具有發展階段的多層次性、產業結構有多樣性的特點。

1 農業經濟發展戰略的3個選擇的思考

在一定意義上，農業是一個政治問題。這是中國國情所決定的，也是農業的產業特征所決定的。因此，就農業發展戰略定位、內涵等問題的考慮，涉及的就不僅僅是經濟問題，更是政治問題與社會問題。

1.1 發展定位的選擇：“大”與“強”

農業大省，是指資源、農產品數量與規模較大的指標體系;而農業強省則是一個綜合體的量與質的整體綜合水平。其內涵既包括優良的農業資源，也包括較強的農業現代化水平和農業綜合能力，還包括支持農業持續發展的農業科技、人才與管理水平。

從哲學角度看，強與大并非完全對等，也未必要完全對等。對區域經濟發展格局而言，涉及政治、經濟、社會與文化等各個領域，追求各個領域與層次的領先地位，既無可能也無必要。對江蘇經濟戰略目標設計而言，人均耕地稀少，良好的工業基礎與科技實力，完全可以借助國內與國際市場的分工與專業的深化，通過資源合理配置，發揮人力資源與科技資源的結合力量，就現有農業資源的內涵與產品結構的調整等方面揚長避短，為地方的主導經濟與產業服務;另一方面，強與大都是相對的，具有不同的參照標準。就農產品結構而言，在國內市場中，與河南、河北相比，江蘇小麥并無比較優勢，與湖南相比，稻米無比較優勢，與山東、河南相比，江蘇的蔬菜也無比較優勢;在國際市場中，我國小麥、玉米與大豆等大宗產品缺乏競爭優勢，而粳米、生豬、雞蛋則有一定的競爭力量。因此，在不同的參照標準基礎上，立足于本區域的經濟特點，特別是自然條件的不可復制與移動性特點，放眼于一體化中的國際市場規則，則是江蘇農業經濟發展戰略選擇的重要基礎。

從實踐意義上看，農業經濟發展的基本特點既有先天自然條件的制約，也有后天發展戰略的選擇。而先天自然條件往往是農業經濟的重要產業顯示，這個特征一定意義上既是一種制約，同時也是某種得天獨厚的優勢。問題的關鍵是選擇的角度和外部環境結合的方式。就江蘇農業經濟的資源與發展狀況而言，自然條件與生物種類的多樣性，以及人均自然資源的有限與技術資源的積累，必然決定了農業經濟發展戰略只能走內涵質量為目標、種類差異為途徑、技術接入為手段的農業強省之路。這既是區域經濟選擇的自然與社會基礎，也是農業國際市場的通行原則。

1.2 經濟效益的選擇：特色與規模endprint

在認識上，農業經濟的發展與社會經濟的進步是同步的，也是相互推動的。在一定階段，學術界有種觀點認為，農業經濟的比重與社會經濟發展的速度特別是效益成反比。也就是說，農業經濟越是發達的地區往往是經濟整體落后的區域。應該說，這是從農業經濟生產規模的角度來認識的。在傳統經濟發展時期，在一般產業顯示來看，規模與效益是一致的。而就農業經濟的自然因素特征而言，效益的產生既與規模有關，更與其獨特與差異相聯系。在這個意義上，江蘇農業資源具有多樣性，既有湖泊，也有平原、丘陵與海灘，具有生物多樣性與差異性的自然基礎。因此，因地制宜發展農業生產、調整特色產業與產品結構，既是農業資源合理配置和利用開發的基本要求，也是江蘇農業經濟得以發展的基礎。

從實踐中看，農業國際競爭力的直接來源是農產品的比較優勢。這種比較優勢既包括農產品的成本、品質，也包括其差異性甚至趣味性等方面。因此，從江蘇現有產業布局看，基于農業資源條件的生產特點，蘇南地區大致包括太湖和鎮寧丘陵兩大農業區。前者河港交叉，雨量充沛，屬北亞熱帶南緣，農業生產具有較大的適應性，結合區域內科技優勢，適宜發展設施農業、園藝農業深加工產品;后者地貌復雜，低山、丘陵、河湖交叉分布，農業氣候明顯多樣，生產條件差異明顯，但其生物資源多樣性優勢明顯。基于其區域優勢的支持作用，鮮果、茶葉、苗木等產業發展具有優勢;蘇中地區包括里下河和沿江兩大農業區，前者水資源極為豐富，具有水產品生產與加工獨特優勢，后者氣候條件優越，春雨適量，復種指數高，具有精耕細作的傳統優勢;蘇北地區包括沿海和徐淮兩大農區，前者人均耕地居全省首位，具有發展大麥等大宗農產品與特色農產品的優勢，后者勞動力資源豐富，具有發展農產品深加工優勢。

1.3 要素空間布局選擇：分離與整合

任何產業都是人、財、物要素所構成的，產業優勢的形成也正是這些要素按一定方式在一定空間組合與優化配置的結果。反映在江蘇農業資源與要素的基本格局上，人、財、物資源分布則呈現出非均衡與供需不對稱狀態。從江蘇已有發展格局看，蘇州、無錫、常州、南京、鎮江等蘇南五市地處長江三角洲地區，是我國經濟發展最快的地區之一。資金、科技、人才積累已達到快速發展水平。隨著工業化與城鎮化發展速度的加快，農業生產要素不斷流向第二、三產業，限制了農業的發展，農業增長緩慢，農業經濟的貢獻率和優勢度不斷下降，但農業服務業、農產品加工出口比較發達，農村生活水平、人均收入也相對較高;南通、揚州、泰州等蘇中三市農業生產水平相對較高。傳統經營方式比較活躍。農村專業合作社經濟組織發展基礎好，農產品基地特色明顯，已逐漸形成了一批特色生產基地和產業帶。其里下河區域的產業優勢已成為江浙一帶的菜園子基地，具有一定特色產品市場競爭力;相對前兩個區域，蘇北地區一直是傳統的農業區，是江蘇省大宗農產品的生產區。由于受工業基礎薄弱、農民基本積累不足、農業產業化水平低等客觀因素的制約，農業經濟仍然在較長時期內發揮重要作用。但同時因為土地、勞動力、資金等要素向非農業流失較少，卻也客觀上保證了農業的發展與農業資源優勢的發揮。

固然，出于對農業經濟發展的支持，無論在政策導向還是產業政策制定方面，政府都從不同層面與角度給予一定傾斜。但就經濟要素轉移的內在規律與農業經濟的特點而言，這種推動的力量與效用是有限的。在此，就江蘇農業經濟要素的認識來說，我們需要認清幾個問題：第一，農業產業并非是一個天生的弱勢產業（盡管有先天自然條件的制約）;第二，江蘇現有農業資源的空間分布有自然與歷史因素，但更有現實整合與配置的空間與張力;第三，江蘇經濟格局中的“兩頭在外”（原材料與市場）的特點，決定了人力資源與資金的配置不能僅僅局限在一個區域，更要置身于國內與國際市場中發揮優勢，這是國際經濟分工與協作的必然要求。

2 農業經濟政策選擇與調整的歷史軌跡與方向

回顧中國農業的發展歷程，新中國成立以來我國農業支持政策大致經歷了“適應計劃體制”—“適應市場體制”—“適應國際規則”的3個階段。當然，不同階段農業支持政策的目標、內容、效果存在巨大的區別，但這種支持政策的演變與發展一定與社會經濟體制的宏觀背景有關，也與農業產業在不同階段中的產業顯示的內容與特點相聯系，更與我國所處的不同國際環境相關。

2.1 體制框架內的利益固化與主導政策形成

我國改革開放之前的農業支持政策，主要具有計劃性、被動性的特點。首先，這一階段我國農業支持政策主要是為了農村公有制經濟的建立、發展服務的，使農業部門構成了社會主義公有經濟建設的一部分，打上了計劃烙印。其次，服從于社會主義改造、社會主義建設、工業化積累和趕超戰略的大局這一階段的農業支持政策是被動式的。盡管中央財政支農總額從1950年的2.74億元增加到1978年的150.66億元，但農業經濟在體制內的固化特征、農業政策主導作用與影響仍然十分明顯。

2.2 體制轉換中的利益突破與輔助政策調整

1978年起，家庭聯產承包經營體制的確立及市場化改革，極大地促進了中國農業生產的發展。中國農業支持政策開始了從單一化到多樣化，從封閉到開放、從適應計劃體制到適應市場體制的過程。我國政府出臺了很多農業支持政策，財政支農資金數量上升。我國改革開放之后到入市前的農業支持政策，主要具有市場化、輔助性的特點。總體而言，這一階段的農業支持政策還具有輔助性的特點。政府對農業的支持性投入相當有限，整體上對農業的“取”大于“予”，因此，農業支持政策對農業發展主要起到輔助性作用。

2.3 體制完善中的利益強化與支持政策確立

2001年入世以來，我國農業支持政策主要具有反哺性、主導性、制度化的特點。首先，經過改革開放以來的持續高速發展，我國已經具備了工業反哺農業、統籌城鄉發展的實力和基礎。其次，農業支持政策的主導性日益強化。最后，我國農業支持政策漸成體系，用于支持農業的資金有專項化趨勢，支持農村社會事業發展的資金有制度化發展趨勢，一個覆蓋面廣、專項管理、制度強化的農業支持政策體系基本形成。endprint

縱觀農業產業發展歷程，大致經歷了體制內的格局固化、解凍與突圍而出的生存狀態，同時在“多取少予”到“少取多予”政策轉變中獲取一定的發展空間。分析其中的內在規律與趨勢，農業政策從主導向支持的轉變以及農業產業從求生存到求發展的轉變的“兩個轉變”則是農業產業發展的基本線索。此起彼伏的變化態勢，形成了農業經濟的基本特征。

回顧同時期的江蘇農業經濟發展的歷程來看，改革開放30多年來，“三農”工作有了長足的發展，農業現代化水平有了質的提高。江蘇農業現代化發展歷程可概括為以下3個階段。

2.3.1 ? ?農業資本的基礎積累 ? ?20世紀80年代中期，江蘇特別是蘇南地區開始發展鄉鎮工業，通過工業化、城鎮化、農業產業化的發展積累原始資本。在21世紀初，中央提出和強調了工業化、城市化已經發展到一定程度，要注意反哺農業、回報農民。國家在這一階段廢除延續2 600多年的農業稅，對農業進行大規模的投入，實施農業補貼政策。江蘇省在這一階段，陸續出臺的“農業三項更新工程”“一免四補”“四項轉移”“五件實事”“新五件實事”“新農村建設十大工程”“新六件實事工程”等，都是通過工業化、城鎮化積累原始資本，推動農業現代化發展的具體體現。

2.3.2 ? ?現代技術的外在推動 ? ?加入世貿組織之初，江蘇省提出農業入世三大工程，即三資開發農業工程、農產品質量建設工程、外向型農業工程。三資開發農業，即啟動民間資本、工商資本、外來資本投資開發農業，3種資本主要投入農產品加工與流通領域;農產品質量建設工程，主要是在解決溫飽之后，不斷提高農產品質量;外向型農業，就是引導江蘇農業與世界農業直接接軌，包括農產品的標準、生產以及質量檢測與國外市場直接接軌。農業入世以來，江蘇的農業在科技水平、質量水平、外向型水平等方面都得到極大提高。科技水平在全國名列前茅，江蘇2013年農業科技貢獻率達到64.2%，農業生產綜合機械化水平達到81%。

2.3.3 ? ?組織發展的內在驅動 ? ?改革開放至今，現代農業不斷發展，同時解決了發展過程中的很多問題，取得了巨大的成效。但也遇到了許多深層次的矛盾和問題。一是農村勞動力大規模轉移;二是農產品銷售問題;三是農產品安全問題。要解決這些問題，不是單單依靠個體力量完成的，而需要借助集體經濟組織形式對經濟要素進行整合、優化并且同時發揮作用。實踐中，江蘇在21世紀前10年的中期開始農民合作經濟的探索和研究，提出了農民專業合作、社區股份合作和農民土地股份合作等三大合作方式。據江蘇省農委統計，江蘇農民合作社登記數、入社農戶比例、社均成員數、出資額等4項關鍵指標均居全國第一，在勞動力資源配置、市場秩序的建設與行業自律等方面發揮了重要作用。

3 農業經濟政策選擇與調整的現實考量

從農業政策的基本原則來看，一是保障基本權利，既包括農業生產者從事農業生產活動中的經濟權利，也包括在生產領域中進退權利;二是維護市場秩序，讓市場在配置資源進程中充分發揮作用，從而有效配置資源。

就農業經濟發展涉及內涵因素而言，人、財物的流動固然有其經濟要素的共性規律，但農民主體同質基礎上的異質性的特點，以及“以代際分工為基礎的半工半耕”的社會結構的特殊性，則使這些要素的流動具有更復雜的特點;就農業經濟特定的文化內涵而言，其“求穩”的社會基礎與“求變”的變革動力，往往決定了農業經濟的發展具有穩定與變革的文化基因。盡管世事變遷，其自上而下的社會推力與特殊的支點作用，始終是社會變化的基礎及其政策確立的重要依據。

3.1 基礎應該有所側重

從一般認識而言，區域與產業的經濟布局固然具有整體性和全面性，體現發展的整體推進，但強與大都是相對的甚至在一定意義上是對立的。對江蘇這樣一個具有經濟發展良好傳統與現實力量的區域而言，沒有必要也沒有可能在所有區域與產業都實現經濟、社會發展的全面推進。對江蘇農業經濟發展而言，基于農業生產的自然條件與資源分布的不均衡與江蘇經濟發展的特色與優勢等實際狀況，以農業經濟發展為龍頭帶動其他產業的發展并輔之以相應的支持政策，既無必要也不符合江蘇經濟發展的實際狀況。因此，農業經濟的政策制定的基礎，必須考慮到江蘇農業經濟發展已有基礎與區域經濟發展的背景而有所側重而不是面面俱到。

從經濟實踐看，基于自然資源與經濟發展的速度與水平的差異，江蘇不同地區的農業經濟發展的格局與態勢也各有特點，用統一的農業經濟政策統籌安排具有差異的經濟態勢，既無可能也沒必要。具體涉及江蘇不同的區域，蘇南具有較好的經濟基礎、良好的技術條件與勞動力優勢，經濟發展的自主性較強，農業政策應該在支持方面有所側重。盡管“代際分工基礎上的半工半耕”在蘇南同樣存在，但基于其良好的工業基礎與中小企業的發展，農業人口與非農業人口在空間上并沒有分離。因此，蘇南農業政策的重點應在支持基礎上突出其社會保障、基礎設施等內容，夯實與鞏固蘇南工業經濟與農業經濟聯系的基礎;蘇中地區特別是里下河地區，特色農業與產業顯示發展比較明顯。固然，農業資源的特殊性與特色性，是經濟貿易中的優勢。但這種優勢未必是靠規模取勝而依靠的是內在的品質與安全。因此，蘇中的農業政策的側重點應在輔助內涵中形成支持政策，在借助江蘇良好的教育與技術力量基礎上，對其精、細、綠等內涵方面給予技術支持，同時著力解決小戶農業與大市場的關系;在歷史上，蘇北地區都是傳統的農業生產區。無論是人均耕地還是大宗農產品都具有一定的競爭優勢。因此，就蘇北農業支持政策來說，既要在經濟上設計農產品市場接軌中的激勵與保護內容，也要社會統籌中考慮“代際分工基礎上的半工半耕”對家庭結構的影響（與蘇南不同的是，工業經濟的欠發達造成外出務工人員與留守人員呈上升趨勢），加大在農業政策上的產業保護與社會保障措施的力度。endprint

3.2 內容應該有所突破

從江蘇農業經濟發展的“高度”來看，基于良好的歷史基礎與現有的經濟力量，農業生產及其發展階段已經進入現代農業經濟發展時期，需要從傳統的農業政策方面實施轉型。當然，這種轉型不是簡單將現代取代傳統，而是結合不同地區、不同產業特點將傳統與現代有機對接。在認識上，用城市建設的方法建設農村，用工業方式建設農業，用經濟方法管理社會問題，用城市管理的方法管理農民來提升農業經濟建設的高度未必是明智之舉;在實踐中，農業政策確立與發展的理性高度應該是，結合同質基礎上異質性分析農業人口流動與發布特點形成農業人口政策，結合農業資源發布的區域特點形成相應的產業政策，結合經濟發展水平與特點形成區域管理政策，最終形成與確立多層次、差異性農業支持政策體系。

就農業經濟發展的“深度”而言，盡管農業自然資源總量不大而且分布不均衡，但憑其良好的工業基礎，農業經濟發展的產業延伸包括農產品加工、銷售等領域的發展格局也已基本形成，但基于市場的分割，其資源的合力與整合并沒有完全形成，發展的制約因素較多，這種整合更多地表現為區域產業縱向延伸而不是江蘇范圍乃至全國范圍內在產業縱向整合與區域范圍內的農業資源的橫向格局的整合。因此，立足于江蘇農業經濟政策的制定與農業經濟發展深度建設的問題，農業經濟支持政策的制定，需要將蘇南資本與蘇北的大農業生產進行有機嫁接，將省城的教育、技術資源與蘇中的特色農產品加工進行對接。在對接過程中，必要時以孵化器形式作為示范與榜樣，引導而不是強行捆綁，引導農業經濟發展的深度適當適時穩步推進。

在農業經濟發展的“廣度”方面，需要結合江蘇農業經濟發展的基礎與特點，從開放的角度出發，就其發展的優勢拓展，打造發展的“廣度”為目標，在農業政策制定方面有所突破，既是現代農業經濟發展的方向，也符合江蘇的實際狀況。就江蘇農業經濟的發展水平與農業資源分布的實際狀況而言，農業經濟水平高與農業經濟所占比例低、農業機械水平高與實際應用程度低、農業人口比例高與人均耕地比例低的矛盾，必然要求我們跳出原有的思維框架去考慮現有的農業政策與戰略角度，立足于江蘇農業經濟的發展與政策支持系統的建立，跳出農業認識農業、跳出江蘇認識江蘇農業、跳出國門認識中國農業，以此確立江蘇農業經濟的比較優勢，進而打造江蘇農業經濟的競爭優勢，方為農業經濟支持政策形成與確立的基礎與依據。

總之，就江蘇經濟發展水平與教育發展程度而言，結合農業經濟發展的特點與現有農業資源的實際狀況，其經濟發展的自主性具備一定的基礎。農業政策的確立與發展具備支持條件，這既是任何政策內涵的應有之意，也符合江蘇農業經濟發展的實際需要。在這個意義上，江蘇農業經濟政策的支持內涵的豐富與發展具有更廣泛的意義與價值。

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