淺談行政訴訟合法性審查的法律問題

趙 潔

（100176　中石油昆侖燃氣有限公司液化氣分公司　北京）

淺談行政訴訟合法性審查的法律問題

趙 潔

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本文采用統計分析、案例分析、文本解釋等研究方法，對我國行政訴訟合法性審查制度虛置現象及原因進行分析，提出行政訴訟改革仍須堅持合法性審查，強化監督政府依法行政的功能，完善相關的制度設計，推進政府法治建設的論點，同時對如何進一步保障合法性審查制度運行提出幾點建議。

合法性審查；行政訴訟功能；審查制度

一、當前合法性審查制度虛置問題分析

以下結合筆者的工作經歷，對當前行政審判合法性審查制度虛置現象進行分析，主要表現以下幾個方面：

1.訴前協調，使法院放棄啟動合法性審查的機會

現在不少地方法院為了減少行政訴訟案件，探索“立案雙軌制”、“立案前協調”等制度。不可否認，這些制度具有一定的積極意義，通過這些制度消化了一些行政糾紛，為當事人解決了實際訴求，取得了一定的社會效果。但是“立案雙軌制”、“立案前協調”等制度也具有一定局限性，協調、告知時間拖得比較久，法院根本無法按照行政訴訟法規定的時間進行立案，相當一部分當事人反映強烈，損害了行政訴訟法的權威。此外，開展訴前協調，雖然解決了行政糾紛，保護了當事人的利益，但是也意味著，法院放棄了對被訴具體行政行為進行合法性審查的機會，失去了監督依法行政功能，長久下去行政審判權必然萎縮。從行政審判實踐來看，在進行訴前協調時，如果當事人的實際利益得到了滿足，當事人息訴息訪，那么即使法院發現被訴具體行政行為存在合法性問題，法院也不會啟動合法性審查，對具體行政行為進行監督。

2.判決行政機關敗訴，行政機關不重視，合法性審查效果不明顯

法院判決行政機關敗訴的行政案件比較少，敗訴率也已經相對比較低，但由于行政訴訟法及相關的法律沒有明確行政機關及相關人員對敗訴案件應承擔不利后果，因此即使敗訴了，行政機關也往往沒有引起充分的重視，相關的違法問題在今后執法過程中繼續出現，法院通過合法性審查監督政府依法行政效果也不明顯。現實中，因行政機關敗訴而引起對行政機關及其相關領導、工作人員進行效能、黨政處分的案件，一例也沒有。

二、當前合法性審查制度虛置原因分析

從近幾年筆者從事行政審判工作的經歷來看，造成行政審判合法性審查制度虛置問題的原因主要有以下三個方面：

1.當事人提起行政訴訟積極性不足，訴訟主要目的仍然是以保護合法權益不受侵害，而非監督政府依法行政

中國自古以來就有“民不與官斗”文化，行政訴訟法實施二十多年來，民眾的觀念有所改變，但是目前仍沒多大改觀，提起行政訴訟的積極性仍非常低，一般只有在當事人認為其重大的合法權利（人身、房屋財產等）受到侵害，找政府協商無法解決后的時候才會提起行政訴訟，并且也很希望在行政訴訟中通過與政府協商對話解決，而非判決政府敗訴，訴訟目的往往是保護其合法權益不受侵害，而非實質性想要監督政府依法行政，提起合法性審查只是其維護合法權益的手段而已。從這角度來講，不難理解，我國行政訴訟中合法性審查制度先天性不足，缺乏有力的民眾參與和推動。

2.法院受各種因素影響，行政審判缺乏獨立性，同時過分強調行政糾紛個案化解工作，故消極進行合法性審查

法院人事、財政等各方面受制于地方政府，與政府部門存在錯綜復雜的利害關系，因此行政審判往往受到政府的影響，缺乏獨立性是個不爭的事實。另外，在面對多重掣肘的情況下，行政審判又過分強調行政糾紛個案化解工作，當事人息訴息訪，法院消極行使合法性審查權力，致使行政審判失去普遍的監督依法行政功能。目前在法院行政審判過程中，大部分的審判人員沒有清晰認識合法性審查在行政審判工作中的價值和作用。因此如何調動法院對行政行為進行合法性審查的積極性，更加主動積極地推動建設法治政府是一個值得研究的命題。

三、如何保障合法性審查制度運行

筆者認為我國法治進程的推進，應該是先推進政府依法行政，進而通過政府依法行政推進法治社會建設，這種推進路徑會相對有效和有力。而政府依法行政的推進一方面依賴于政府自身相關法律法規的完善，及執法隊伍人員素質的提高，另一方面在依賴于中國的行政訴訟制度，依靠有力和有效的合法性審查制度來發現和糾正行政機關的違法行政行為。因此如何保障合法性審查制度運行至關重要。

1.建立敗訴行政機關及相關工作人員違法行政責任追究制度，賦予法院效能處分建議權

作一個形象的比喻，敗訴行政機關及相關工作人員違法行政責任追究制度就好比是合法性審查制度的“牙齒”，沒有這“牙齒”，合法性審查制度就好比一只沒有“牙齒”的老虎，根本沒有任何威力，無法行使監督權。因此建議在修改《行政訴訟法》時，增加敗訴行政機關及相關工作人員違法行政責任追究的相關法律規定，如對于嚴重違法行政的行政機關及其主要領導、相關工作人員，除了要承擔行政賠償責任外，法院還有權向紀委、組織部門、檢察院等有關單位，提出效能處分建議，如建議嚴重違法行政的行政機關進行績效扣分，不得參評文明單位等，建議對嚴重違法行政的責任領導、及相關工作人員進行行政處分，影響其工作業績評定，與晉升、獎勵掛鉤。

2.探索建立行政訴訟法院，進一步加強行政審判力量的獨立性

雖然行政訴訟被譽為三大訴訟之一，但是行政庭較之于民庭、刑庭來講，一直在法院中處于比較弱勢的地位，在現有的體制下法院人事、財政等各方面工作又受制于地方政府，因此行政庭開展行政審判往往受到諸多限制。建議在地級市層面建立專門的行政訴訟法院，結合行政訴訟管轄制度改革，負責全市所有原本屬于基層法院管轄的一審行政訴訟案件審理，實行案件集中管轄原則。行政訴訟法院的人事、財政由地級黨委、中級法院共同負責解決。

3.修改完善關于行政訴訟案件管轄的規定，進一步科學優化案件管轄權

《行政訴訟法》第十七條規定：“行政案件由最初作出具體行政行為的行政機關所在地人民法院管轄。”從審判實踐來看，由被告所在地基層法院管轄的一般原則，使得行政訴訟案件從立案到審理、判決，往往受到地方政府的諸多影響，特別是行政審判需要從維護社會和諧穩定出發來進行處理。因此行政訴訟管轄制度的改革，應該打破現有行政訴訟法規定的行政訴訟案件由被告所在地基層法院管轄的一般原則，總結部分法院試點的提級管轄、交叉管轄、集中管轄等成功經驗，盡可能減少地方政府對法院行政審判的影響力和不當干預。

［1］杜云.行政訴訟，沒有和解余地［J］.公民導刊，2013（8）45.

［2］張紅.行政自由裁量權概念的迷思與匡正［J］. ChinaLegalScience，2014（1）50-70.