秸稈焚燒的法律規制探析

王 婷　曹書琴

（100088　中國政法大學比較法學研究院　北京）

秸稈焚燒的法律規制探析

王 婷曹書琴

（100088中國政法大學比較法學研究院北京）

焚燒秸稈被認為是霧霾天氣形成的原因之一，我國法律明令禁燒秸稈，但焚燒秸稈的行為依舊屢禁不止。深究其原因不僅有相關法律措施的缺失，還有農民私人利益與環境公益的博弈。故從秸稈焚燒的根源入手，改進相關的法律措施，建立合理的補償制度，才是實現秸稈禁燒的正確道路。

霧霾；秸稈焚燒；法律規制；補償制度

2013年，“霧霾”成為年度。2014年1月，國家減災辦、民政部首次將危害健康的霧霾天氣納入2013年自然災情進行通報。霧霾的形成是特殊天氣條件、本地污染物排放以及區域污染物傳輸共同作用的結果。其中農業生產、生物質燃燒在污染物來源方面占到了15%左右，并且如果具體到某一地區某一時段的霧霾現象，秸稈燃燒可能會成為重要原因。我國在法律上對禁燒秸稈做了若干規定，故在對禁燒秸稈現象進行分析之前，有必要探析一下我國相關焚燒法律制度的現狀。

一、我國禁燒法律制度的現狀

針對焚燒秸稈現象，從中央一級政府到各級地方政府都制訂了相關政策法規對秸稈進行禁燒處理。

首先是對禁燒區域的規定。1999年，國家環境保護總局聯合農業部等多個部門共同制定的《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》，將機場、交通干線的周邊作為秸稈禁燒的重點區域，并賦予省轄市（地）以上人民政府對禁燒區界定范圍一定調整的權力。2000年，我國頒布《中華人民共和國大氣污染防治法》將秸稈焚燒納入大氣污染防治的范圍，規定對人口集中地區、機場周圍及交通干線附近及當地人民政府劃定的區域等特定區域的秸稈進行禁燒。在國務院2004年頒布的《國務院辦公廳關于加強民航飛行安全管理有關問題的通知》和我國2009年頒布的《民用機場管理條例》中，也都將機場確定為了嚴格禁燒的區域。此后，農業部2003年制定的《關于進一步加強農作物秸稈綜合利用工作的通知》進一步將北京、上海、濟南等大中城市的郊區以及幾條重要的高速公路和幾個大型機場的周邊劃定為禁燒區域。2008年環保部發布《關于進一步加強秸稈禁燒工作的通知》進一步擴大了禁燒的范圍，并且將焚燒情況較為嚴重的幾個省市，列為重點禁燒區域，實行全面禁燒。

其次是對禁燒行為的法律責任規定。對于焚燒秸稈的行為，我國相關法律文件規定的處罰額度基本都在二百元以內，對造成了人身傷亡、財產損害等嚴重后果的，依法追究其民事責任和刑事責任。《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》第八條規定：“對違反規定在秸稈禁燒區內焚燒秸稈的，由當地環境保護行政主管部門責令其立即停燒，可以對直接責任人處以20元以下罰款；造成重大大氣污染事故，導致公私財產重大損失或者人身傷亡嚴重后果的，對有關責任人員依法追究刑事責任。”在地方上，各地政府也是在《管理辦法》的處罰范圍內做進一步細化的規定。

總體來說，禁燒的區域主要集中在機場、交通要道、人口密集區域，處罰以行政處罰中的罰款為主，且數額較低。由此來看，雖然我國有相關的禁燒法律存在，但法律規定并不詳細具體，缺乏一定的威懾力，甚至與實際情況存在差距。可以說，我國并沒有形成一套完整成熟的禁燒法律體系。

二、秸稈焚燒的現存問題及原因分析

據統計我國每年平均約有30%的秸稈被焚燒，從農業部2011年的調查數據來看，我國秸稈每年被廢棄和焚燒的秸稈量大約為2.15億噸，幾乎占秸稈可收集資源量的31.13%。根據國家氣象中心和環境保護部所統計的衛星數據，在全國區域內秸稈焚燒點主要集中在河南、山東、江蘇、安徽這樣的農業大省。其實在農村的田間地頭，類似“焚燒秸稈時，就是坐牢日”、“哪家地里冒煙，公安把你收監”這樣帶有恐嚇性質而本身內容又不合理的標語隨處可見。河南周口市太康縣有一個村民因為焚燒秸稈被拘留十四天，可即使這樣，焚燒秸稈的問題仍屢禁不止。故要徹底解決秸稈焚燒的問題，就必須探究其背后的深層原因。

（二）秸稈焚燒原因分析

1.農民的收益與支出分析

對于農民而言，焚燒秸稈這一方式對秸稈的利用是最簡便的，幾乎沒有成本，并且燒完以后直接就能夠增加土壤的肥力，減少病蟲害。在淮北一帶的冬小麥產區，小麥收割之后一般都會接著種植其它作物，兩季莊稼之間最多間隔十天到半個月，若不燒，后一季的莊稼就種不到地里去，所以在節氣面前政府的高壓手段并沒有顯著的效果。當然除了焚燒，通常的做法還有兩種，一是還田，也就是把秸稈粉碎之后直接翻倒地里去，這樣秸稈就變成土地的一部分；另外一種方法是離田，把秸稈打包之后，運離田間。但這兩種方法對于農民而言，相較于焚燒弊是大于利的。還田很容易導致土壤過于松軟，因為中間都是秸稈的土壤，土質會被間隔，這些土壤最多只能消化一季莊稼，而如果兩季莊稼的秸稈都這樣被翻到土里去，就會造成土地短時期內的過度優化；而離田的問題則在于這些秸稈應該運到哪里去，如果沒有人收，堆放在露天站場地，占地不說同時也是非常嚴重的火災隱患。而且不管是還田還是離田，和焚燒秸稈相比下一季莊稼都更容易生蟲害，這樣一來每年至少要多打一次農藥。而就現在農村的青壯勞力基本上都進城打工的情況而言，留在村里種田的大都是老弱病殘，多打一遍農藥對他們并不輕松。而這兩種方式給農民增加的最大負擔還是經濟問題。還田和離田都必須動用專門的機械設備和運輸設備，這樣一來農民至少每畝地都要增加六十到八十元的成本，這還不算農民每年多打一遍農藥的支出。更不用說國家近年來大力推廣的秸稈制沼技術，建設一個沼氣池至少需要三、四千元的費用，這個費用農民顯然是承擔不起的。雖然很多地方政府按照縣鄉兩級財政分擔的方式普遍給農民每畝地補償二十元，但是在補償之外又會附加某些條件且不能馬上兌現，更何況二十塊錢根本無法補償不燒秸稈而增加的支出。目前農民每畝地扣除種子化肥農藥的成本純收入也就不到一百塊錢，如果讓農民獨自承擔禁燒秸稈而帶來的增加的成本，對于他們而言寧可被拘留，也會選擇焚燒秸稈這個成本最低的方式。

2.國家補償分析

對于額外支出的這六十到八十元的成本政府為什么不能全部覆蓋了？舉個例子，淮北某個縣全縣共有一百八十萬畝小麥，如果每畝按照低限度六十元補償，整個縣就要補償一個億。所以就這一個縣不考慮別的問題只需解決秸稈焚燒的問題，財政每年至少要花去一個億。而在財政并不寬裕的情況下其它的醫療教育問題要該怎么解決，這樣的財政赤字又該拿什么去彌補。

禁止焚燒秸稈，實際上是對農民個人權利行使的一種限制，因為秸稈屬于農民的私有財產，農民個人有權處分自己的私有財產。但是這種限制有其合理性和合法性。焚燒行為之所以被禁止，是因為其造成了環境損害。公眾對環境享有法律應予以保護的利益，這種利益雖然尚未為立法以具體的權利形式加以明確規定，但卻是法律所必須予以保護的一種法益。環境權是公眾共享的公權益，因此，環境損害本質上乃是公眾環境利益的損害，而環境利益毫無疑問屬于公共利益的范疇。從這個邏輯上看，政府治理焚燒秸稈的行為是有道理的。所以秸稈的禁燒問題，其本質是農民個人權利與公共利益的沖突問題。

按照我國憲法的立法精神，國家和政府可以基于公共利益的需要對個人權利的行使進行必要的限制和約束，但是必須滿足嚴格的條件約束，即首先依法律規定，第二為了公共利益，第三是國家應當做出合理補償。反觀我國的秸稈禁燒制度，更多是在規定禁止農民進行秸稈的焚燒和相應的處罰后果，對于補償措施法律上幾乎沒有規定。單單依靠地方政府捉襟見肘的政策補貼，而沒有相應的制度保障，對于犧牲掉個人權利的農民而言既不合法也不合理。

3.禁燒秸稈的法律規范分析

前文已述，我國并沒有形成成熟的禁燒法律體系。截至目前，國務院部門頒布的部門規章以及各地制定的關于秸稈焚燒治理的政府部門法律文件約有幾百部之多，這些文件多以通知、辦法的形式出現，即使是國務院也多以行政指導的方式發出，不具備強制執行力。在涉及到秸稈綜合利用問題上。各個省市制定的地方性法規或者規章僅能在一地執行，對于秸稈焚燒的跨界污染，污染地束手無策。各地政府、部門的通知、意見就可發現這些文件的發布時間集中每年的夏收和秋收時節。這樣一來頒布的規定就屬于政策性的應急措施，而不是在一個成熟法律制度下的遵守執行。其次這些法律文件都有一個共同的特點，即在具體的實施問題上，法律規定含糊不清，沒有具體的實施細則。此外，秸稈禁燒具有點多面廣、執法難度大的特點，在具體執法過程中法律監管容易出現真空。實際執法過程中，在禁燒秸稈的相關執法責任各個部門之間存在相互推諉的情況，這就導致了秸稈禁燒的過程中出現法律監管真空的問題。

三、秸稈焚燒法律制度的完善

（一）建立合理的補償制度

片面去批評農民沒有環保意識而試圖去喚醒農民的環保意識，讓農民主動放棄焚燒秸稈，這絕對是一種站著說話不腰疼的想法。城里人想要藍天要白云，農民不是不想要，而是相比于這些，省下幾十塊錢對于他們的生活更重要，更何況他們沒有義務為其他人的生活質量承擔負重。因此從合法與合理的角度而言，國家都應該且必須建立合理的補償制度，從經濟上改觀現狀。在這一過程中，政府必須綜合考慮農戶秸稈還田或其他處置方式的成本與收益，在測算分析農戶成本收益的基礎上，給予農戶相應的補貼。補貼方式可以采取多種方式，例如對于秸稈收割留茬的問題，鄉鎮政府可統一組織收割機的調配；除秸稈綜合利用設施的實務補助，幫助農民建設秸稈氣化池，改良農民爐灶；安排技術人員下鄉進行免費指導，免費提供新技術產品，并做好配套后續服務措施等等。同時要想真正讓補貼金工作落到實處，必須建立對農民直接補貼的制度。另外，這部分財政支出不應讓地方政府獨立承擔，中央一級政府應采取相應措施，尋求專項資金，使禁燒秸稈作為環境治理的一部分，分發給各級地方政府。

（二）健全秸稈禁燒的法律法規

首先針對秸稈禁燒的相關要求、處罰措施、實施主體等問題，尤其是合理的補償制度，應該以法律的形式明確規定，這需要全國人大從立法上解決。在地方各級，涉及到具體的實施措施、補償標準、分發措施，各級地方政府應進一步制定相應實施細則，做到因地制宜。

其次，在執法中要特別注意明確秸稈禁燒工作的責任主體，以解決目前在禁燒工作中出現的多個部門執法卻群龍無首各自為政的現象；同時要擴大治理秸稈焚燒的行政主體，將可能涉及到的政府部門，如城管、農業、漁業、交通、公安、司法等部門納入其中，以政府領導下的各部門協調合作，綜合執法的形式出現。確保在秸稈焚燒的治理工作中，各部門分工明確，配合密切，既不交叉也不留下監管空白。

恰當合理的處理禁燒秸稈問題，對社會和環境都有重要的意義。單純的禁燒秸稈，可能并不能達到預期的效果。故要積極從立法、行政方面尋求農民利益與公共環境利益的平衡點，進一步完善相關法律制度，才能從根本上改變現狀。

［1］史小娜《秸稈焚燒的法律治理》載《天津市經理學院學報》［J］2011（4）.

［2］吳迪《秸稈焚燒焚燒法律治理的法律對策研究》［D］中國海洋大學2012年5月.

［3］陳蒙蒙《秸稈焚燒的法律規制》［D］蘇州大學2014年5月.

［4］梁友《霧霾引起的環境倫理反思》［D］上海師范大學2014年5月.

［5］劉芳王艷芬《農作物秸稈焚燒的環境法律政策研究》載《石家莊經濟學院學報》［J］2014（4）.

王婷（1992～），性別：女，籍貫：山東民族：漢，學歷：研究生在讀，研究方向：比較法學。

曹書琴（1992～），性別：女，籍貫：山西民族：漢，學歷：研究生在讀，研究方向：比較法學。