新行政訴訟法實施后檢察建議的運用與存在的問題

孫振江　崔云霞　李付枚

（1.276300　臨沂市人民檢察院　山東 臨沂　2.沂南縣人民檢察院　山東 沂南）

新行政訴訟法實施后檢察建議的運用與存在的問題

孫振江1崔云霞2李付枚2

（1.276300臨沂市人民檢察院山東 臨沂2.沂南縣人民檢察院山東 沂南）

2015年實施的新《行政訴訟法》，擴大了檢察監(jiān)督范圍，從原有的裁判結果的監(jiān)督擴展到對裁判結果、審判人員違法和執(zhí)行活動的監(jiān)督；增加了檢察監(jiān)督方式，從原有的單一抗訴方式擴展到了再審檢察建議、檢察建議方式。如何在行政訴訟檢察監(jiān)督中運用檢察建議這種監(jiān)督方式，運用時應注意那些問題，筆者結合民事訴訟檢察監(jiān)督實踐進行分析，并提出對策建議。

一、行政訴訟檢察監(jiān)督中具體運用檢察建議的情形

1.對法院生效的行政判決、裁定、調解書的檢察建議

（1）新行政訴訟法第93條第二款明確規(guī)定“地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現有本法第91條規(guī)定情形之一的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級檢察院備案”。同時，新行訴法第60條新增了關于行政案件不適用調解的例外，即對于行政賠償、補償以及行政機關行使法律法規(guī)規(guī)定的自由裁量權的案件可以調解，故對于以調解方式結果的行政案件，也應當納入行政檢察監(jiān)督的范疇。但值得注意的是，檢察機關對于調解書的監(jiān)督，應當限于損害國家利益、社會公共利益的情形。

（2）對于判決、裁定的內容或形式有錯誤、不當之處，但尚未導致判決、裁定錯誤的，可以檢察建議的方式建議法院予以糾正或補正。

2.對行政訴訟主體訴訟行為的檢察建議

行政訴訟法第11條規(guī)定“人民檢察院有權對行政訴訟法實行法律監(jiān)督”。因此，在行政訴訟過程中，檢察機關有權對各方訴訟主體進行法律監(jiān)督。

（1）對法院的檢察監(jiān)督。新行政訴訟法第93條第三款規(guī)定了對審判人員違法行為的監(jiān)督。對于法院在訴訟活動中的違法行為，檢察機關可以提出檢察建議，督促人民法院糾正或改正。第一，對法院訴前違法或不當行為的檢察建議。審判實踐中，法院在立案、訴前保全、送達以及對當事人辯論權和答辯期限的保障中，普遍存在一些不規(guī)范甚至違法的情形，影響了裁判的最終結果。如，應當立案而不立案、違法減少當事人的答辯期、限制當事人的自由辯論權、未依法送達傳票即開庭審理等。對此，可以區(qū)別情形分別使用不同監(jiān)督方式予以監(jiān)督。第二，對法院訴中違法或不當行為的檢察建議。實踐中，法院在開庭審理案件過程中，因為一些客觀因素的影響（如人情）會出現一些違反審判義務的情形，如對當事人的舉證和質證權利加以限制、應當調取證據而不調取、應當回避而不回避或在未查清事實時即強行調解、限制當事人的自由辯論權等，影響了對案件事實的認定和公正審理。對此，檢察機關可以建議“更換辦案人”的方式予以監(jiān)督。第三，對法院訴后違法或不當行為的檢察建議，即對法院執(zhí)行權的監(jiān)督。實踐中，對法院違法執(zhí)行案外人財產、怠于執(zhí)行、未有生效執(zhí)行依據執(zhí)行、超標的執(zhí)行以及執(zhí)行后不及時將執(zhí)行款物交付當事人等現象，主要是以檢察建議的方式予以監(jiān)督。

（2）對案件當事人和其他訴訟參與人在訴訟活動中的違法或妨礙訴訟秩序的行為可以提出檢察建議，建議法院或相關單位予以懲戒。第一，對當事人訴訟行為的檢察建議。在訴訟過程中，有些當事人為達到訴訟目的，會違反訴訟義務，實施一些違反法律規(guī)定的訴訟行為。如，為證明有利于自己的案情，提供一些虛假的證據、證人證言或鑒定結論等。對此，檢察機關除可以用“檢察建議”的方式建議法院不予采納證據外，還可以同時建議法院以妨害訴訟秩序為由，對當事人予以訓誡或罰款。第二，對其他訴訟參與人的檢察建議。其他訴訟參與人在訴訟過程中，除了要遵守訴訟秩序外，還同時負有各自的訴訟義務。有時，一方當事人雇請的訴訟代理人、證人、鑒定人、翻譯人員、勘驗人員為了雇請方的利益也可能違反訴訟義務，實施一些違反訴訟秩序甚至違法的行為。對此，檢察機關可以采用向其主管部門發(fā)檢察建議的方式，視情況建議其管理部門對其行為予以警告、罰款或停止執(zhí)業(yè)等；對于其他訴訟參與人的行為，可以建議法院以妨害訴訟秩序為由，對直接責任人或其雇請方予以警告或罰款。

二、檢察建議實際運用中存在的問題

在行政訴訟中，運用檢察建議進行檢察監(jiān)督幾乎是一個全新的領域，尚沒有具體的工作規(guī)則和流程可以遵循或借鑒，加上新行政訴訟法對檢察建議僅為原則性的規(guī)定，在實際工作中，存在很多的困難和問題。

1.檢察建議剛性不足，監(jiān)督效果無保障

司法實踐中，檢察機關發(fā)出檢察建議后，法院并不一定采納、回復。而新行政訴訟法中也沒有賦予檢察建議應有的效力，對法院收到檢察建議后，是否應當作出答復、回應、解釋或糾正沒有規(guī)定。建議最終是否采納取決于法院的態(tài)度，依賴于被監(jiān)督者對檢察機關的信賴程度和建議內容的認可程度。檢察建議的真正監(jiān)督實效無法發(fā)揮，缺乏剛性和權威性，檢察機關的監(jiān)督職能和權威在一定程度上被損害和削弱。

2.操作流程不統一，影響了檢察建議的嚴肅性

檢察建議本身不具有強制力，又沒有規(guī)范的具體操作流程，實踐中檢察建議的簽發(fā)、送達、回復等尚沒有統一的標準，各地檢察院的操作存在較大差異。程序上的不規(guī)范導致檢察建議在實際運用中沒有具體的工作機制，落實不到位，影響了檢察監(jiān)督的力度和效果。在檢察建議的文書制作上各地檢察院也水平各異良莠不齊，普遍存在法律文書不規(guī)范、不嚴謹的問題，這些都降低了檢察建議的嚴肅性。

3.監(jiān)督機制不健全，弱化了監(jiān)督力度

實踐中，檢察建議法院能否采納、是否回復等，檢察院作為監(jiān)督機關只能通過勤跑法院勤問法官來得知，沒有可以依據的跟蹤監(jiān)督機制，這導致了在檢察建議的采納、回復上，法院很隨意檢察院很尷尬的境地。現行法律規(guī)定過于原則，相關規(guī)定的可操作性不強。作為檢察建議重要配套的調查核實權功效難以發(fā)揮，對當事人、案外人以及被調查的審執(zhí)人員不配合調查的情況，檢察機關又缺乏有效的制約手段。

4.檢察建議的提出程序與人民法院審查機制的嚴格程度不對等，削弱了監(jiān)督權威

目前，檢察機關內部對檢察建議的提出，配置了嚴格的內控程序，即對再審檢察建議、執(zhí)行監(jiān)督檢察建議需一律經過檢委會研究決定后才能提出。而相對于檢察機關的嚴格控制，人民法院卻缺乏對等的審查、回復機制和程序，由此也間接削弱了檢察建議的監(jiān)督權威。

三、解決問題的對策與建議

1.細化監(jiān)督程序，規(guī)范監(jiān)督行為，提高監(jiān)督力度

一種法律監(jiān)督形式的確立，必須依賴一定的規(guī)范和程序，否則很難保障實體上的公正。建議高檢院出臺相關規(guī)定，對檢察建議的適用條件、范圍、提出、管轄、受理、送達等作出具體的規(guī)定，明確操作程序、期限、責任，為檢察建議增加嚴肅性和權威性。為體現檢察建議書的嚴肅性，人民檢察院提出檢察建議時應使用送達回證，統一送達給法院特定的某一部門。

2.加強檢察建議說理性，提高監(jiān)督權威

檢察建議的質量在很大程度上影響著法院對檢察建議的重視程度以及后續(xù)的處理方式。檢察建議質量不高、自身運行不規(guī)范，大大減損了檢察建議的監(jiān)督權威。要嚴把檢察建議的“質量關”，增強檢察建議的說理性。第一，應充分做好前期調研，通過各種途徑和方式全面了解案件的實際情況和重點問題。第二，在行文時應突出重點，言之有物，從檢察機關法律監(jiān)督者的角度出發(fā)，對案件事實的敘述力求客觀，對證據的分析力求透徹，對依據的法律法規(guī)、司法解釋力求準確全面，法律思維邏輯嚴密。

3.建立檢察建議的反饋和跟蹤制度，補強監(jiān)督效力

對于檢察建議的簽收、回復，兩高應盡快協商制定工作意見，規(guī)定法院在收到檢察建議后，應當在一定期限內對是否采納檢察建議、是否糾正違法情形以書面形式作出回復，對未予糾正的應當說明理由。同時，檢察機關內部，應當制定跟蹤監(jiān)督機制，對于法院不予采納和回復的檢察建議，提出建議的檢察院認為必須進行監(jiān)督糾正的，可以向上級院提請跟進監(jiān)督，使監(jiān)督真正落到實處。對人民法院有錯不糾正或超期不予回復、審判或執(zhí)行人員存在違法行為等問題分別采取相應的監(jiān)督手段。充分發(fā)揮檢察權的整體效能，在各個職能部門之間形成配合聯動的工作機制。把辦理行政訴訟檢察監(jiān)督案件與發(fā)現、查辦司法不公背后的司法腐敗犯罪充分結合起來，提高行政訴訟監(jiān)督檢察建議效力。

4.正確處理好檢察監(jiān)督與審判獨立的關系，檢察建議貴在精準檢察權和審判權在行政訴訟中既相互配合又相互制約，其目的都是為了確保法律的正確適用，維護當事人的合法權益。因此，審判權與監(jiān)督權都應在法定范圍內行使，求同存異，做好銜接與配合。筆者認為，對審判權的檢察監(jiān)督應遵循如下原則：“監(jiān)督”而不“干預”，“制約”而不“代行”。因此，對于檢察建議的適用一定要審慎，監(jiān)督要精細、準確、到位，不應頻繁適用，喪失了嚴肅性。唯如此，檢察建議才能起到促進司法公正、維護司法秩序、確保司法權威的作用。

［1］胡婧.基層民事行政檢察監(jiān)督職責問題調研.法制與社會，2015（6）.

［2］國鵬.徐德臣審判人員違法行為檢察建議制度研究.山東理工大學學報（社會科學版），2016（1）.

孫振江，男，漢族，山東臨沂人，臨沂市人民檢察院研究室副主任，檢察實務研究。

崔云霞，女，漢族，山東沂南人，沂南縣人民檢察院民行科科長，檢察實務研究。

李付枚，女，漢族，山東沂南人，沂南縣人民檢察院研究室主任，檢察實務研究。