淺談行政調解制度的完善建議

高 晗

（117000　本溪市溪湖區人民法院　遼寧 本溪）

淺談行政調解制度的完善建議

高 晗

（117000本溪市溪湖區人民法院遼寧 本溪）

行政調解是多元化糾紛解決機制的重要組成部分，具有秩序價值、公正價值、自由價值以及效益價值。現行行政調解缺乏規范性，范圍狹窄，缺乏基本程序保障，缺乏法律效力；應該統一行政調解規范，適當擴大行政調解范圍，完善行政調解程序，增強行政調解效力。因此，保障社會的穩定，促使社會健康和諧發展亟需完善源遠流長的調解制度，構建多元化的糾紛解決機制。

行政主體；行政調解；調解程序；完善建議

一、行政調解的內涵

司法調解、行政調解和人民調解是我國行政調解制度的常見形式。長期以來學界有不同的觀點對行政調解的概念進行解釋。第一種觀點認為：行政調解是由國家行政機關主持，以國家法律、政策為準則，用說服教育的方法，使雙方平等協商、相互了解，達成協議，從而解除民事糾紛的調解活動。第三種觀點認為：行政調解是指雙方按照自愿的原則，由國家行政組織主持，遵循國家法律，通過說服教育，最終糾紛雙方互相理解，達成協議，解決爭端的活動。然而，隨著當代行政的發展，公共權力已經走向了公共服務，隨著行政職能的轉變，行政活動的范圍不斷增大，這使得過去的單一化國家行政不適應發展的需要，行政主體越來越多元化成為了必然趨勢。在中國，被法律與法規授權后，新興的社會組織漸漸趨向行政主體，這些社會組織利用這種授權去調解各種行政主體。因此，行政調解主體已經擴展到行政主體，而不再僅僅局限于行政機關。

行政調解依據的國家法律、政策是侵入到人的意志的邏輯系統。但是，國家的法律、政策不可能包含所有紛繁復雜的社會糾紛，不能夠涵蓋到人類生活的各個方面。在生活中，公序良俗在生活中調整著法律所不能觸及到的人與人的關系。所以，除依據國家法律和政策之外，行政調解還應依據公序良俗。

綜合分析多方面所述，筆者認為：行政調解是指以自愿為原則，由行政主體出面主持的，依據國家法律、法規、政策、公序良俗，把民事爭議列為對象，通過教育說服等方法對雙方當事人進行斡旋、調停，使雙方當事人互相協商、達成協議，最終消除糾紛的一種調節制度。

二、行政調解的應然價值

非訴訟糾紛解決機制的重要部分便是行政調解，生活中人民借助這種制度解決糾紛、維護權益的行為不斷增多。從法理學層面對行政調解的價值進行分析至關重要。

（1）秩序價值。秩序作為法律所追求的最基本價值，它的存在是人類一切活動的必要前提。利益的紛爭是由人對利益的追求所導致的，而這種紛爭必然會導致經濟的衰退，影響社會的和諧，因此需要制定各種制度對人無限制的欲望進行規制，對各種紛爭進行調整。雖然目前來看只有訴訟能夠最終解決爭議，但是很多糾紛并不是通過訴訟所能夠解決的。調解是除訴訟之外能夠便捷解決社會糾紛的重要方式。與訴訟相比，調解解決糾紛，氣氛相對緩和，并且本著互諒互讓的原則，爭議雙方更便于協商。同時，相比較于訴訟，調解的程序性較弱，也比較靈活，以解決糾紛為目的，調解可以防止矛盾擴大化，一旦調解不成，當事人還可以選擇通過訴訟渠道解決糾紛。

（2）公正價值。作為法的基本價值，公正不僅設是法治社會的必然要求，同時也是行政調解制度的核心價值。行政調解的主體在進行調解之前首先要對糾紛的事實進行了解，明確雙方當事人的利益關系，確認雙方利益出現的不平衡，提出公正的利益補償方案，從而恢復雙方的公正關系。行政調解對公正價值的維護主要是實體公正和程序公正。首先，作為行政調解的主體必須要保持中立，行政主體不能同時是裁決者和糾紛者，面對當事人時不能區別對待。其次，行政調解的程序必須公開、公正，竭盡全力在程序上符合糾紛雙方的利益需求。

三、我國行政調解制度的完善

1.統一行政調解規范

正如前面所說，我國的行政調解制度缺乏統一的規范，因而需要進行歸納與整理。根據不同的程度將其分為以下幾種方式：一是制定《行政調解法》。二是中央制定行政法規，各地方根據實際情況制定行政法規實施細則。三是中央協調地方各部門有關的行政調解規范，通過政策和規范性文件的方式，制定出普遍適用的調解程序、原則以及職權要求等，運用指導性的方法整合分散的規范。總的來看，前者模式值得商榷，而第二種和第三種模式具有可操作性。第二種模式可能會集中各個地方的不同實踐經驗，經過討論與反思后，第二種模式更加完善，更具有普片適用性。最后一種模式可以運用靈活的方式對調解過程中出現的問題進行應對，更具有便捷性和實效性。實質上綜合來看就是：一是界定行政調解的范圍，劃分行政調解的職權；二是約束行政調解協議對行政主體的行為。統一起來這兩點，二、三種模式變可以共同進行，互相彌補。

2.適當擴大行政調解范圍

行政調解在解決糾紛方面發揮著重要作用，而現行的調解范圍過于狹窄，因此應該適當放寬行政調解的范圍。一是增設涉及財產權和人身權的民事糾紛和利益糾紛；二是增設在行政管理或其他公益、私益活動中，實現行政目的的方式、手段等相關事項的爭議；三是增設具體行政隸屬關系內部不同單位成員之間的行政爭議。應當考慮到糾紛的屬性、是否應用行政調解以及其他糾紛解決方式的銜接問題等，不應完全限制行政調解的范圍。

3.完善行政調解程序

第一，要對行政調解的啟動方式進行確認。對行政主體的調解權利進行明確規定，樹立不得拒絕調解的原則，使行政調解的申請啟動渠道暢通。第二，要完善行政調解回避機制。考慮到調解工作的特殊需要，與行政調解的事項有利益關系的工作人員應遵守回避原則，相對人也可以自行申請其回避。第三，要對調解不同階段的期限進行限制。尤其是對行政主體受理調解申請的期限進行規定，同時對做出調解決定的期限進行限制。第四，要規定行政調解過程中的保密事項。應詳細規定保密事項，防止機密性的材料在調解過程中暴露，保護當事人的商業機密和個人隱私。第五，要對行政調解終結和終止的條件進行明確規定。詳細明確地界定什么是“視為拒絕調解”，什么是“調解不成”。

［1］曹帆，田侃.醫療糾紛行政調解制度的相關問題探討［J］.中國醫藥導報，2013，10（1）153-155.

［2］康楓翔.荷蘭的行政調解制度——兼論對我國行政調解制度的啟示［J］.理論界，2012（2）63-66.