業主委員會行政備案行為合法性之司法審查

藍水鳳

（361021　廈門市集美區人民法院 福建 廈門）

業主委員會行政備案行為合法性之司法審查

藍水鳳

（361021廈門市集美區人民法院 福建 廈門）

行政備案已經越來越多地運用于政府的日常行政管理領域，與之相應地涉及行政備案相關的行政訴訟案件亦日漸增加，本文以業主委員會的備案為切入點，對業主委員會的法律地位、備案的法律性質進行分析，并就業主委員會備案在行政行為司法審查中的重點進行論述。

業主委員會；備案；司法審查

《行政許可法》的實施，改變了我國行政審批數量過多、過程冗長的現象，許多行政事項實現了由審批制向備案制的轉變，對構建新型服務政府具有積極作用。作為一種相對緩和的政府規制手段，行政備案目前被廣泛使用于日常行政管理領域，成為行政機關實現對外管理的一種重要途徑和手段。隨著商品房的增多、社區的興起、業主維權意識的增強，涉及業主委員會備案的相關糾紛亦逐漸進入行政審判領域，本文以筆者所在的福建省廈門市為例，重點闡述業主委員會的備案在行政訴訟中的相關法律問題，分析行政機關對業主委員會進行備案的行為在司法的合法性審查中的重點。

一、業主委員會備案的法律性質

根據國務院《物業管理條例》第五條第二款、第十五條規定，物業管理行政主管部門應當負責本行政區域內物業管理活動的監督管理工作。業主大會應當代表和維護物業管理區域內全體業主在物業管理活動中的合法權益，業主委員會是業主大會的執行機構，負責本物業管理區域內的一般日常性事務，它的工作關系到物業管理區域內每個業主的切身利益。為了保護全體業主的共同利益，對業主大會的召開、業主委員會的依法成立進行有效的監督。同時，《物業管理條例》第十六條第一款規定，業主委員會應當自選舉產生之日起30日內，向物業所在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門和街道辦事處、鄉鎮人民政府備案。實踐中，各地針對《物業管理條例》大多出臺了相應的地方性法規及規章，以筆者所在的福建省廈門市為例，《廈門市物業管理若干規定》第四條第（二）項中就明確由街道辦事處（鎮人民政府）負責辦理業主委員會備案工作。

我國法律法規對行政備案未進行統一表述和界定，因具體備案事項不同，其法律性質也各不相同，主要分為以下幾類：①審核式備案，指行政機關根據法律、法規、行政規章及有關文件，對相對人從事某種行為、申請某種權利或資格等進行具有限制性管理備案的行為。只有經主管機關備案之后，申請人才具備從事某種活動的條件。②監督式備案，指的是行政機關為實現對特定事項的管理和監督，根據有關規定要求申請人向其履行備案義務，行政機關對備案的真實性、完備性、有效性進行核實，對符合要求的予以存檔備查，不符合要求或不主動履行備案責任的，要求申請人及時糾正，并可依法予以行政處罰。③告知式備案。申請人根據有關規定向行政機關告知有關信息、提交相關材料，由行政機關予以備案待查。

業主委員會作為一種事后備案，根據相關的法律法規，由業主委員會在成立后向有權的備案機關條相關的材料，由行政機關審查后，再決定是否備案。因而筆者認為，業主委員會備案的法律性質最接近于告知式備案。但因街道或房地產管理部門對業主委員會的成立還具有監督指導之職責，以廈門市為例，《廈門市物業管理若干規定》還明確了街道辦事處具有“指導、組織業主大會成立和業主委員會換屆”及“指導、監督業主大會和業主委員會依法開展活動”的法定職責，因而筆者認為對于業主委員會備案的法律性質應為具有審核、監督性質的告知式備案。

二、業主委員會備案在行政訴訟中的司法審查

（一）是否屬于行政訴訟受案范圍

從目前的司法實踐來看，有關備案行為是否屬于行政訴訟受案范圍，是否具有可訴性，目前主要存在兩種不同觀點，一種觀點認為：業主委員會由業主大會選舉產生，業主委員會的成立與否與備案不具因果關系。備案并不是業主委員會成立的法定條件，即備案行為對業主委員會的成立及合法性不產生實際影響。因此，備案不具可訴性，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。另一種觀點認為：業主委員會往往先經過備案，備案機關才能向其出具備案證明和印章刻制證明。如業主委員會未經過備案，將無法取得上述相關證明，也無法獲取合法有效的印章。而沒有合法印章，業主委員會將無法向外界證明其主體資格，無法代表全體業主履行相應的法律行為。綜上，備案行為對業主委員會的成立及合法性產生實際影響。因此，備案行為具有可訴性。

筆者支持上述第二種觀點，相關部門的對業主委員會的備案行為是業主委員會取得印章，對外開展一系列活動的前提，故對業主、業主大會、業主委員會的權利義務產生了影響，應屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。

（二）業主委員會備案中司法審查的重點

第一、業主委員會提交的備案申請材料是否齊全。住房與城鄉建設部《業主大會和業主委員會指導規則》第三十三條亦規定：“業主委員會應當自選舉產生之日起30日內，持下列文件向物業所在地的區、縣房地產行政主管部門和街道辦事處、鄉鎮人民政府辦理備案手續：（一）業主大會成立和業主委員會選舉的情況；（二）管理規約；（三）業主大會議事規則；（四）業主大會決定的其他重大事項。”此外，各地在出臺相應的地方法規及規章時，亦有部分地區對備案需提交的材料作出了進一步明確，如《福建省物業管理條例》第二十一條規定：“業主委員會應當自選舉產生之日起三十日內，持下列文件向縣（市、區）人民政府房地產行政主管部門備案：（一）業主大會會議記錄和會議決定；（二）業主大會議事規則；（三）業主公約；（四）業主委員會章程；（五）業主委員會委員基本情況……”作為對業主委員會進行備案的行政機關在備案時應審核業主委員會是否提交了相應的備案申請材料，并且向人民法院進行舉證。

第二，行政機關舉證的備案材料在形式上是否符合法定要求。業主大會由全體業主參加，業主委員會由業主大會選舉產生。故只有具有業主身份才能參加業主大會，并享有選舉權、被選舉權和表決權。同時，業主大會會議應當有物業管理區域內持有1/2以上投票權的業主參加。業主公約、業主大會議事規則須經物業管理區域內全體業主所持投票權2/3以上通過。因此，無論是業主大會的召開、業主委員會委員的選舉，還是業主公約、業主大會議事規則的表決，都必須以業主所持投票權數為依據。因此，業主身份確認和投票權數確認的材料，是備案時被告應當審查的重要材料，其是備案機關確認業主大會召開、業主委員會選舉、業主公約及業主大會議事規則在形式上的合法性之重要依據。

第三、行政機關自身在業主委員會成立過程中履行監督指導職責時是否合法。這主要體現為是否需對籌備組的合法性進行審查的問題。以廈門市為例，街道辦事處負責組織首次業主大會籌備組，同時規定了籌備組成員中需包含街道工作人員。從立法本意來看，此規定應屬于落實街道對業主委員會成立過程中的監督指導之職責，與前文所述的街道辦事處在業主委員會備案中的法律性質亦能呼應。根據法律法規規定，籌備組履行下列工作職責：（一）確定首次業主大會會議召開的時間、地點和內容；（二）草擬《業主大會議事規則》、《業主公約》和《業主委員會章程》；（三）確定首次業主大會會議投票權數的方法；（四）確認業主身份和核計業主在首次業主大會會議上的投票權數；（五）確定業主委員會委員候選人條件和產生辦法；（六）組織產生首屆業主委員會委員候選人；（七）做好召開首次業主大會會議的其他準備工作。可見，籌備組在業主大會及業委會成立過程中發揮著重要作用，籌備組本身的合法性將影響其所承擔工作的合法性。如果籌備組本身違法，那么其工作下產生的業委會亦在合法性上存在問題。故綜合街道辦事處在物業管理活動中的職責，對籌備組的合法性進行審查與備案行為的合法性存在關聯，所以應屬于審查范圍。

三、業主關于選舉、投票等異議的權利救濟

在涉及業主委員會備案的行政訴訟司法實踐中，以業主作為原告提起要求撤銷備案行為的案件，多數原告均對業主委員會的選舉、投票過程提出異議，認為行政機關監督不到位，備案過程中未核實包括業主選票在內等會議原始資料等。對于此類問題，筆者認為，物業管理區域內的選舉、投票等活動系小區業主的自主管理行為。有關業主大會、業主委員會選舉等物業管理法律規定的立法目的是為了更好地保障小區業主的自主權利，使小區管理活動能夠體現大多數業主的意愿。行政主管部門備案審查的范圍以相關法律法規所規定的業主委員會應當提交的材料為準，若要求行政機關對包括業主選票在內等會議原始資料進行實質性核查，這已超出了行政機關依據物業管理規定進行備案的審查范圍。對此，如果業主大會或業委會所作出的決議確實侵犯了部分業主利益的，被侵害業主仍有救濟途徑。根據我國物權法第七十八條第二款的規定：“業主大會或者業主委員會作出的決定侵害業主合法權益的，受侵害的業主可以請求人民法院予以撤銷。”根據該規定，業主對業主大會或業主委員會的決定不服，可以提起民事撤銷之訴以進行相應的權利救濟。

司法實踐中，涉及業主委員會備案的行政訴訟越來越多地出現，準確把握司法審查中的重點，對于此類案件的處理具有借鑒意義。

［1］朱最新、劉云甫.行政備案制度研究：知識產權出版社，2012.

［2］姜明安主編.行政法與行政訴訟法：北京大學出版社，2015.

［3］葉必豐.行政行為原理：商務印書館，2014.

藍水鳳（1986～），女，畬族，福建建甌人，廈門市集美區人民法院審判員。