超級總統制與半總統制的比較分析

李　鼎

華南師范大學政治與行政學院，廣東　廣州　510631

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超級總統制與半總統制的比較分析

李鼎

華南師范大學政治與行政學院，廣東廣州510631

摘要：1993年，俄羅斯經歷憲法危機。時任聯邦總統的葉利欽通過新憲法賦予了總統更多權利，確立了一種新的政權組織形式。自此之后，盡管理論上俄羅斯仍是一個“總統——議會”制的雙首長制體，但是實際上主要權力都掌握在總統手中，學術界把這種事實下的政治體制稱作“超級總統制”。但也有學者認為“超級總統制”是半總統制在情境實踐中的變種，而把它和半總統制等同起來。在兩種制度的比較中明確俄羅斯的政權組織形式，對我們梳理知識體系，深入研究俄羅斯政治制度有著重要的理論和現實意義。

關鍵詞：俄羅斯；超級總統制；半總統制

一、概念的界定

(一)半總統制

半總統制又稱半總統共和制，是共和政體下的一種政權組織形式。其主要特點在于“總統由選民選舉產生，既是國家元首，又擁有任免總理、主持內閣會議、頒布法律、統帥武裝部隊等大權；總理是政府首腦，對議會負責；議會可通過不信任案，或拒絕政府提出的施政綱領而迫使政府向總統提出集體辭職；議會無權彈劾總統，總統向全民負責?！盵1]但是由于各個國家的法治原則、民族特性和施政環境存在較多差異，半總統制在實踐中往往會根據現實條件做出相應調整，呈現出不同的運作模式。這種調整的主要體現就是總統和議會的權力分配比存在彈性空間，當議會擁有更多權利時，半總統制就會表現出議會的部分特點，如印度、奧地利、愛爾蘭。反之則會體現總統制的特點，如法國、芬蘭等。

筆者在文章中所涉及的半總統概念全以法國為例，原因有三：其一，法國和俄羅斯在國際社會上同屬有影響力的大國之列，取相同層次的國家作為比較的基體更有說服力。其二，法國半總統制符合半總統制的一般特征，且由于法國半總統制擁有總統制色彩，總統在國家權力中屬于核心位置，超越三權之上，這與俄羅斯的超級總統制有相似之處。其三，半總統制這一概念本身就是法國政治學家迪韋爾熱針對1962年以來的法國第五共和國的政治結構特點提出的，所以說法國本身就是半總統制的代表。

(二)超級總統制

1993年，俄羅斯經歷憲法危機。時任聯邦總統的葉利欽在獲取軍方支持后鎮壓了議會中的反對派，并通過12月的新憲法賦予了總統更多的權利。這標志著的俄羅斯第一次憲政時期的終結，也標志著一種獨屬俄羅斯的新政權組織形式——超級總統制的誕生。93新憲法中明確保障了俄羅斯總統在國家權力體系中的地位，俄羅斯憲法第80條明確規定：“俄羅斯聯邦總統是俄羅斯聯邦憲法的保障，捍衛俄羅斯聯邦的主權、獨立與國家完整性，保障國家權力機關協調地行使職能并相互協作?！睆氖聦嵣峡?，俄羅斯總統還有解散國家杜馬、可以提出法律草案等權力(這實際上等同于立法權)，而俄羅斯總統行使這些權力的時候是不為之承擔責任的。因為俄羅斯總統只需要對選民負責，典型總統制國家里奉行的三權分立制衡原則并不能對其進行約束。且由于俄羅斯政黨政治并不完善，沒有一個強而有效的政黨體制約束國家領導人，所以俄羅斯的總統實際上處于一種不受限制的位置。

總之“俄羅斯的超級總統制確立于東歐劇變、蘇聯解體的非常時期。當時俄羅斯面臨國內黨派林立、社會動蕩的非常局面，而且國內存在最高蘇維埃以及以總統和總理為核心的兩個政權的對立。最后兩個政權公開對抗，釀成了‘10月事件’。隨著全民投票通過1993年憲法，俄羅斯的超級總統制得以最終確立?！盵2]

二、半總統制與超級總統制的相同點

(一)總統在權力體系中的地位相同

法蘭西第五共和國法律體系在區別于“歐美體系”的“大陸法系”之內，作為擁有明確憲法的國家，它在法律中嚴格規定了“總統要確保憲法得到遵守?？偨y可以通過仲裁，確保公共權力機構正常地行使職權并保障國家的持續性”。由此產生了法國半總統制下總統凌駕于三權之上的實際地位。俄羅斯在1993年新憲法頒布后，也是通過法律的形式，確保了總統獨攬國家權力，使議會和司法機構處于相對弱勢的局面，造成了俄羅斯政治體制呈現一種“強政府——弱議會”的實際格局。

從總統在國家權力機關位置的角度分析：法、俄兩國總統相比議會和司法系統而言，擁有的權力都要更大，由此兩國也就確立了一種以總統行政權為核心的政治組織制度。第五共和國第一任總統戴高樂在談論法國總統這一職務時，在分析法國民族心理和文化特點的基礎上，認為這個職位應當在法國政治制度中處于核心位置，并發揮出巨大的效力。在它的理想設計中，法國總統應當至少同時扮演兩個角色：國家的形象和國家發展方向的引導者。在這種設定下，法國總統擁有龐大的權力是必然的。而且作為一種政治角色，他的所作所為也無需承擔其他法律上的責任。而且只要總統還在任期內，那么除非以叛國的名義起訴，憲法中再沒有陳列任何可以對總統發起彈劾的條件。

從權力范圍和政治位置角度來看，俄羅斯總統與法國總統大致相同，在立法、行政、軍事、司法、外交等方面甚至都扮演著同樣的角色，用當下的政治發展角度分析，這種集權現象在某種程度上可以說并不符合現代民主國家的要求。且俄羅斯總統行使權力時缺少監督和制約，總統在行使權力時只要對憲法和公民負責即可，不需要向任何體制內的機關負責或報告，它與法國一樣都體現了總統在國家機關中至高無上的地位，處于國家權力的核心位置。

(二)總統的職權形同

從總統的職權角度分析，法國和俄羅斯總統在擁有總統制國家規定的總統職權的基礎上還有以下額外權力：

首先是解散議會。解散議會在實際上就意味著立法權無法對總統進行約束。在法國，如果政府與議會發生沖突，總統就可以在同兩會議長和總理商議后解散議會。雖說法國總統在解散議會前要同總理和議長商議，但這只不過一種咨詢和協商的環節，并不具備必要的制度約束，議長和總理的意見僅是參考，缺乏由法律或者是制度決定的的強制通過力。同樣，俄羅斯總統也有單方面宣布國家杜馬解散或重選的權力。俄羅斯憲法規定：國家杜馬三次否決總統提出的總理人選，總統就有權解散杜馬。

其次是全民公決。全民公決是一種政府可以繞過議會的控制，直接以全民投票表決的形式通過法律的一種特殊的權力。全民公決可以削弱議會的作用，使總統擺脫立法機構的束縛，強化自己的地位。法國和俄羅斯總統都有行使全民公決的權力。

調查問卷還包含5個開放式回答的問題,給學生自由發言的機會,以討論探究式實驗的有利和不利方面。表4對學生的典型回答進行了總結。

最后，兩國總統不僅是名義上的國家元首，但也兼顧承擔著政府首腦的權力和職能，從而控制著行政機關公共政策的制定和執行。在法國，任何有關政府的各項方針政策都必須要有總統的參與，根據法國1958年憲法規定，政府的內閣會議主席要由總統擔任，盡管在身份上總統并非政府成員，但這種安排在制度和現實上都明確體現了總統可以控制政府，掌握設計政策制定、人事任命等一切重要問題的決策權。除此之外，和很多總統制國家一樣，法國總統擁有簽署法令任命議會議長，政府首腦和其他部長的權力。在俄羅斯，總統也不是政府成員和法律意義上的行政首腦，但總理和重要部門部長的任命同樣也要經過總統的同意，這在事實上展現了俄羅斯總統政府的強大控制力。俄羅斯總統可以通過提名、推薦的方式經過國家杜馬選舉后任命俄羅斯聯邦的總理人選，同樣也可以提出罷免草案，通過會議，或全民公決的方式來解散政府、罷免總理及其他政府人員職務的決定。

盡管在總統地位和職權方面法國半總統制和俄羅斯的超級總統制表現出了一些類似的特征，但這兩種政體也有許多地方存在著差異。

三、半總統制與超級總統制的差異

相比傳統半總統制下的法國，俄羅斯總統的權力更大，涉及領域也更廣，且總統行使權力過的制約和束縛比法國要要輕，民主色彩淡化，甚至可以說在這種制度下俄羅斯聯邦更多地呈現出威權主義的特征。

第一，盡管兩國總統都有解散立法機關的權力，但在此之前，法國總統必須要征詢總理和議會兩院議長的意見。雖然這種征詢并不能構成實際上的束縛，但是涉及到這種關乎國家大事的決議前，總統也不能冒著被孤立的危險完全置議長和總理于尷尬地位一意孤行。而俄羅斯總統如欲解散國家杜馬是不需要與任何人商議的，雖說不信任案是法國國民議會用來反抗總統保護自己的一大“法寶”，但憲法卻對這種議案的提及設立了苛刻的規定，這就使彈劾權在現實中很難應用。且如果議會對政府和總統提出彈劾，總統自己也必須做好迎接政府方面的回擊的準備——被總統解散。而在俄羅斯，憲法規定國家杜馬如果否決總統提出的府總理人選三次以上或在連續的三個月對政府不信任的提案出現兩次及以上，總統就有權解散國家杜馬。無須征詢總理和杜馬的意見，而且這種行為不需要任何商議環節，哪怕是形式上的協商，解散的原因僅僅是總統的提名沒有被同意，與總統權力相比杜馬的弱勢地位可見一斑。

第二，在法國，涉及到國家的內外政策都是由議會決定的，而總統則是議會決議的執行者。而在俄羅斯，國家的政策制定和未來發展思路、規劃都是由總統在遞交給杜馬的咨文中明確提到的，其中就包含著總統對國家形勢的論述、外交政策方針等內容，然后依靠這些內容評價國家形勢并確立任務計劃，并要求杜馬和政府在立法和工作中充分考慮和執行，在這一過程中國家杜馬實際上扮演的是一種推送，確認的角色，并沒有實際的修改和否決權。

第三，即使在憲法規定上法國、俄羅斯的總統都擁有行使公民公決的權利，但這種權力的行使在程序、運作和條件上的要求不盡相同。法國總統在宣布行使公決權前必須要得到議會和總理的支持和同意，否則這種想法就會被否決。而在俄羅斯卻沒有這樣的要求。而且法國憲法中規定，發起公民公決的權利屬于議會，總統只有使用權。議會應當對這種權力進行監督和控制并對總統提出建議和輔助，盡管總統在實際情況中對這種權力的使用有著十分充裕的彈性空間，但需要注意的是，接受議會的建議和監督是發起全民公決的基礎條件，如果沒有兩會和政府的肯定和支持，總統就不能行使全民公決的權力。而俄羅斯的憲法則明確規定了全民公決權在總統權力體系之內，雖然《俄羅斯聯邦公決法》又規定俄羅斯聯邦全民公決也可以由不少于200萬有公決權的俄羅斯公民聯合發起，但這種發起方式不僅程序復雜，而且在現實的政治生活中也很難實現如此大規模一致的行動，這使得此類由公民直接發起的公決只在理論中能夠存在，很難化作具體的行為發揮效果。

第五，彈劾、罷免總統的條件要求和程序設定方面，俄羅斯比法國更加的嚴格，執行也就更加困難。在法國，如果確定總統有叛國事實，議會兩院就可以通過公開的、絕對多數制的投票，如果國民議會和參議院的結果一致，且確定起訴的話，對總統的審判工作將由相關特定法院進行審理，且只有法院作出判決，確定有罪的情況后總統才可卸任。需要指出的是，還有一種不成文的規定也能夠造成總統的辭職，就是發起公民投票后失敗。雖然這一規定并沒有出現在法律中，但法國歷史上是有著戴高樂發起公民投票失敗后辭職的案例的。所以說公民投票權是一把雙刃劍?？偨y可以通過它解散議會，確保自己的意志可以執行，但如果失敗也必須要付出沉重的代價，黯然辭職下野。而在俄羅斯，關于罷免俄羅斯總統的決定必須在不少于三分之一的國家杜馬代表提議的前提下，成立特殊的專門委員會來對這一提議進行審核和商議，并經聯邦委員會和國家杜馬全體委員分別達到三分之二以上表決同意后才能通過。條件苛刻，過程復雜，基本上這種設定形如虛設。

第六，政黨對于國家的影響是巨大的，不同政黨的施政綱領可以左右一個國家的政治進程，一個切實、有效、穩定的政黨制度對于權力體制的規范和政治環境的穩定有著十分重要的作用。法國具有成熟的政黨制度和深厚的政黨文化氛圍。在法國當總統與政府成員、議會多數派屬于同一個政黨時，政見上的一致就能使總統很順利的推行自己的政策。如果總統與政府成員和議會多數派分屬不同政黨，那么這種情況在學術界通常被稱作“左右共治”，總統就要與總理和議會作為不同政黨的代表一同治理國家，共同商討政策方針，在妥協、合作的基礎上行使權力，這就使得其他黨派可以對現有政府、總統的行為起到一個監督作用。而“俄羅斯的多黨制度從產生到今天，也不過是二十幾年的時間。而且自身顯然帶有明顯的意識形態和人為設計色彩……其多黨制政治格局與西方成熟的多黨制之間還存在很大的差距。”[3]實際上，俄羅斯由于傳統上民主資源的欠缺，蘇聯解體后人民思想上的混亂，政府對政黨的監控能力的降低，俄羅斯的政黨依舊處于一個“無序的發展狀態當中，尚未形成穩定的多黨制格局。”[4]且俄羅斯的總統在就任之后要脫離原有的黨派身份，就造就了政黨無法對領導人實現有效的干預和規范。俄羅斯的政黨實際上只是一個“爭奪總統職位的組織基礎?！盵5]

從以上六點差異看，我們不難得出結論，在政治地位、權力范圍和自由程度上，俄羅斯總統都要比法國總統更加的優越，在這種體制下，俄羅斯的“超級總統”名副其實。

四、結語

盡管法國的半總統制賦予了法國總統龐大的權力，但是受文化傳統，法治思想和政治實踐等因素影響，法國總統的權力還是在體制的規范下運作的。我們對俄羅斯的超級總統制與法國典型的半總統制區分關鍵就在于對“超級”二字的理解上，“超級”就意味著“全能”，但在政治學科的語境中“全能”從來就不是一個褒義的詞匯。學者們應當對俄羅斯的這種超級總統制保持著冷靜觀察態度。特別是對于俄羅斯這樣在國際社會中舉足輕重的大國而言，其更應當規范好本國權力體系，尤其是讓國家的內外政策脫離總統的個人主義情緒化色彩，使國家的規劃和發展納入到一個可持續，可預測的長期路線上，從世界范圍內看，這對中國繼續發展周邊戰略外交關系，東北亞地區的和平與發展，國際社會的安寧與穩定都是至關重要的。

[參考文獻]

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[2]劉向文.試談俄羅斯聯邦的總統制[J].東歐中亞研究，1994(5)：48.

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[4]薛永奎.法國、俄羅斯政體比較研究及對我國的啟示[J].法制與社會，2009(9)：207.

[5]陳聰舒.大選后的俄羅斯政治力量格局[J].當代世界，2000(6)：28.

中圖分類號：D751.2

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)23-0056-03

作者簡介：李鼎(1993-)，男，廣東廣州人，華南師范大學政治與行政學院，2014級政治學理論專業碩士研究生，研究方向：科學社會主義。