我國宅基地使用權制度的反思及完善

2016-02-01 16:16:49姚聃

法制博覽 2016年23期

姚　聃

深圳市寶安區人民法院，廣東　深圳　518133

我國宅基地使用權制度的反思及完善

姚聃

深圳市寶安區人民法院，廣東深圳518133

摘要：我國農村宅基地使用權制度作為一種具有中國特色的制度，由于經濟發展和社會不斷變化，在宅基地使用權的取得登記、管理規劃、流轉以及繼承方面出現了一些問題，有必要加強立法完善宅基地的有償使用和有期使用制度、完善登記和回收制度，設計有限制的流轉制度和繼承制度，加強對宅基地使用權制度的管理并保障農民的合法權益。

關鍵詞：宅基地；使用權；法律制度

我國的農村宅基地使用權制度具有其獨特的歷史淵源。它是在公有制和農村公社化運動的基礎上，經過政策變遷以及相關立法進一步演變產生的。盡管在新中國建立的前期，該制度曾帶來了一些積極的社會效應，客觀上鞏固了新中國的經濟基礎并維護了社會的穩定，但是隨著改革的深化發展和農村城鎮化，農村宅基地使用權漸漸產生了一些問題，該制度無法適應變化的社會情況，宅基地使用權的流轉、登記、監督等方面的弊端不斷暴露，本文通過系統分析法和理論聯系實踐，嘗試對我國當前農村宅基地使用權制度存在的主要問題進一步剖析，揭示其制度的缺陷，從法律規范的角度提出相應的建議。

一、農村宅基地使用權的基本概念與法律特征

農村宅基地使用權是指農村集體經濟組織成員對農村和城市郊區集體所有的農村宅基地所享有的占用、使用、受益的權利。這種用益物權不同于其它國家公民直接對土地享有的所有權，它是我國物權法體系中一個特有概念。農村宅基地使用權允許權利人在農村宅基地上建造住宅及附屬設施，但不允許用于經營性建設。從比較法的角度出發，西方以英美為代表的資本主義國家立法通常規定土地私有制，而中國的土地屬于國家和集體所有。這項制度的設計有背后的原因，在中國歷史上，土地私有制最終都會導致土地兼并出現和許多貧農喪失人身自由等嚴重破壞社會秩序的現象。因此，國家為從根本上保護農民利益，由村集體分配土地使用權，限制其流轉，所以它有無期限性，無償性和福利性等性質。

(一)福利性

由于我國是農業大國，盡管隨著經濟發展和社會進步，我國農民生活有了很大改善，但是依然需要國家的政策扶持。作為一項福利性權利，宅基地使用權的地位由國家法律和相關行政法規所確認，同時也受到立法保障。

(二)權利主體的身份依附性

農村宅基地使用權的福利性決定了它適用主體范圍的有限性，根據我國憲法和相關法律，國有土地的使用權主體可以是符合法律規定的公民和組織。與此不同，國家通過立法特殊保護，農村宅基地使用權的主體不能是城市的居民，城市居民不得通過買賣、租賃等方式成為合法使用主體，其主體只能是集體經濟組織的成員，作為一種社員權基于身份而取得的。

(三)權利的無期限性

農村宅基地使用權之所以成為一項特殊用益物權，其中一個原因就是它的無期限性。與土地承包經營權和地役權等其它用益物權設立時，由當事人之間協議約定期限不同。農村宅基地的取得由法律規定，而法律并沒有明確農村宅基地使用權的期限。因此在實踐中，主要滿足使用主體條件，經合法程序獲得，農村宅基地可長期使用。

(四)權利的限制性

作為一種國家通過立法特殊保護的權利，農村宅基地使用權在具有福利性的同時其用途也受到嚴格限制。由于該項制度的立法本意是通過保障農民的基本生活條件，進一步維護農業的發展和國家安穩。盡管在實踐中，許多農民把農村宅基地上的建筑物同時作為住房和經營性用房，但這是不合法的。

二、我國現行宅基地使用權制度的發展與演變

農村宅基地使用權制度的發展和成熟經歷數十年的演變。在新中國建立前期，由于土地改革尚未完成，農民擁有土地的所有權，因此不存在公有制為基礎的宅基地使用權制度。一直到1963年，農村宅基地使用權的基礎才經立法得以確立。在改革開放后，農村和農民的生活狀況發生極大改變，為適應新的社會形勢，全國人民代表大會相繼通過《土地管理法》、《物權法》對相關問題作了進一步規定，在審批管理、用地限制、用地規劃等問題上進行調整。

這項制度自我國建立以來經數代人的摸索探究逐漸完善，它形成了以憲法為統帥，法律為框架，行政法規和司法解釋為具體實施細則的一個龐大運轉體系。《憲法》對農村宅基地使用權制度的規定主要是體現在確認其法律地位和性質上，《憲法》明確規定的農村土地所有權歸于農村集體①，農民不享有所有權，且在第10條第4款中規定了禁止農村宅基地所有權的買賣，但可以依照法律規定轉移土地使用權。除了《憲法》外，《物權法》也對農村宅基地使用權做出相關規定和調整，但《物權法》僅僅以四個條文對宅基地使用權的地位和性質加以確認，《物權法》第153條將具體的規定轉移給土地管理法和其他法律。

三、我國農村宅基地使用權制度存在的問題

(一)取得制度不完善

1.取得主體不明確

我國法律雖然明確規定一戶只能申請一處宅基地②，但這種表述相對模糊，因為“戶”本身不是一個明確的單位，也沒有相應的法律、法規或者司法解釋進行具體規定。盡管在實踐中通常參照戶籍管理上“戶”的規定，但兩種并不屬于同一范疇。

2.取得程序不合理

法律規定程序要求由縣級人民政府批準。盡管以行政手段來管理可能更具有效率，這在法理上是站不住腳的。宅基地使用權的分配應當由其所有權主體即農村集體組織內部以民主方式來實現，這是物權所有人的基本權利，為方便管理而不當擴大行政權的另一面即侵犯了農民的應有權益。

3.取得形式不合理

宅基地使用權大多為低價取得，隨著社會發展形勢變化其弊端已經越來越大，農民為謀求更大利益，盲目要求申請更多的宅基地，同時搶占，農戶相互買賣等現象暴露一系列問題。

(二)登記不規范

農村宅基地使用權作為一項對我國當前龐大農民集體有巨大影響的權利，其登記缺乏統一完善的法律制度和程序，按照《物權法》對不動產物權變動的規定，不動產物權的變動除法律另有規定的以外都需進行登記，但是《土地管理法》第13條和《物權法》第155條的規定過于籠統不具備實踐的操作性，對于具體的登記機關、內容和、程序都沒有明確的規定，各地差異較大，這種制度的不完善最終導致地方的宅基地登記混亂，不規范給地方行政帶來壓力。

(三)審批、管理不完善

盡管立法對農村宅基地的劃撥審批嚴格，但是由于審批的行政色彩過于濃厚，其中許多縣鎮及鄉村干部的權力較大，缺乏相應的監督往往滋生權力尋租現象，導致農村宅基地土地分配不公，嚴重損害農民權益。另外，在經濟相對較落后的地區，由于缺乏有效的合理規劃，村民在分得宅基地后一般按照個人喜好進行建設和利用，這種混亂的建筑不利于農村的交通和村民生活的便利。部分農民將自己的宅基地以出租或轉讓的方式謀利后在承包田中發展居住點，破壞耕地紅線，降低農業產量，危害了國家安全。

(四)流轉制度不健全

盡管在立法中受限制③，在利益驅動下，宅基地使用權的流轉是普遍存在的客觀事實，法律制度的設計對社會問題適宜引導而不宜堵塞。然而法律以全盤否定的方式未加以引導疏通，不僅僅沒有解決問題，反而適得其，不利于監管。因此盡管該項權利的流轉在立法不得認可，但從實際情況考慮存在問題，缺乏必要的審批程序和登記程序以及公示程序。物權作為一種具有強大效力的支配權和對世權，如果沒有法定的公示方式就得不到保障，自然也就無從監督，因此相關的權力人員侵占土地非法獲取收益的行為，難以根除和制裁。

(五)繼承制度缺失

作為一種特殊的不動產，宅基地能否繼承這個問題未從現行立法中找到答案，《物權法》沒有具體規定，而《繼承法》的規定也未提及宅基地。對于繼承人屬于本經濟集體內成員的，由其直接繼承宅基地及房屋，省略重新申請宅基地的程序，既符合經濟效益同時也是合法的。當繼承人已不是集體組織成員時，當前法律缺乏相應的規定。從我國各地的做法上看主要有三種思路。第一，無條件允許繼承，即只要繼承人符合法定資格，將宅基地使用權及建筑在其上的房屋視為被繼承的財產，統一繼承，這種做法簡單但有欠妥之處。第二，房屋允許繼承，但宅基地上的房屋滅失后，繼承人喪失宅基地使用權，由農村集體經濟組織收回宅基地，這種方式有一定合理性，但容易受到繼承人的惡意躲避。第三，回收補償制，被繼承人死亡后，房屋及宅基地使用權由集體經濟組織收回，只對繼承人的房屋價值給以補償。

四、對于我國農村宅基地使用權制度完善的些許建議

(一)健全使用權取得制度

我國采用無償或低價取得農村宅基地政策，一方面滿足了農民生存需求和保障農民福利，但另一方面也導致了一些弊端，如宅基地的盲目擴張和村民的亂占搶占土地等現象迭出不窮。我國應該根據各個地區實際情況建立有償取得制度，對超出標準范圍的宅基地進行有償使用，我國可以通過經濟手段結合行政手段來調節土地分配，使資源配置合理高效。在這個過程中，立法部門須以充分保障農民權益為基礎，不能降低農民的生活水準或者增加其生活負擔。立法部門可以根據農民的生活地區以及經濟收入來劃分繳費的區域和等級，確保低收入農民依然可以低價取得宅基地。在經濟發展差及收入水平低的地方，我們應該堅持無償或低價取得制。另外，國有土地中建設用地規定了具體的使用期限，而農村宅基地使用權期限沒有相關規定，存在立法空白，這不利于未來構筑城鄉一體化的房地產市場。

(二)健全登記和回收制度

我國《土地管理法》規定，農村宅基地使用權經審批取得，該法未明確要求登記。在實踐中存在大量的農村宅基地使用權都沒有登記或者登記不完善現象，這種情況導致了許多權屬不清引起的糾紛。健全相關登記制度以及規定具體的機關、程序，有利于明確權利人的權利和義務，明晰產權，減少糾紛。此外，對于該項權利的登記制度適宜采用“登記對抗主義”。一方面，由于農村屬于熟人社會，鄰里之間相互熟悉，對于農村集體內部宅基地的使用狀況一般都比較了解，只需登記就足以明晰產權、保護善意的第三方。另一方面，有助于提高運轉效率降低社會成本。

(三)健全規劃制度

農村宅基地作為一項建設用地指標，應該根據當地自然狀況和人口數量等因素合理規劃。當下我國農村整體土地規劃既不科學也不協調，對于農村宅基地更是缺乏合理的布局。因此，一方面，政府應該健全宅基地規劃審批制度，對申請宅基地的主體、宅基地所在地點、宅基地面積等進行審批。另一方面，政府還應該建立相應的監督制度，對宅基地使用情況進行核查，對違法違規建筑及時整改，保護土地資源。通過管理機關以一年一審或兩年一審的形式來檢查持證人與宅基地使用者是否一致，土地用途、面積、位置與土地登記是否一致，用地有無違法行為等，如不符則應及時更正信息，如存在違法情況則須及時監督整改。

(四)健全流轉制度

我國《物權法》規定，宅基地使用權人經集體同意，可在本集體內轉讓，禁止城鎮居民在農村購置宅基地。宅基地使用權的流轉受限，本意是為了保護農民的合法權益，由于城市居民和農村農民之間經濟實力不對等，可能導致農民資源受到侵蝕。然而這種保護也不利于資源配置效率，我國應完善其流轉制度。第一，將該權利的流轉主體有本集體擴張到農民集體，其他沒有宅基地的農村集體經濟成員除了申請以外也可以通過交易獲得宅基地。第二，規定具體的流轉條件，流轉的土地必須符合村鎮規劃且不得改變用途，流轉的土地使用權必須產權明晰，有合法的土地權屬證書等證明土地的使用權。第三，產權變動需登記，農村宅基地對其他農民集體轉讓時應當經農民集體同意，并且在土地管理部門進行登記。

(五)健全繼承制度

對于該項特殊用益物權繼承的完善應當從以下幾個方面入手。首先，立法機構應當從客體作適當限制，可繼承的宅基地使用權必須是已建設有房屋的宅基地使用權，如果是空置的宅基地不得繼承，防止不合法的謀取侵占宅基地。其次，對主體也應分不同情況作相應規定，對于本集體經濟組織內成員，當然有權繼承宅基地及其建筑物，這種做法省略重新申請的過程也有利于資源使用，自然不受主體資格的限制。但是繼承發生以后，宅基地使用權的使用主體變更，如原有的單位“戶”中人數減少，則可能會導致人口與宅基地面積不相符等情況。因此，如果房屋及宅基地使用權無法分割的話，政府部門應適當收取一定費用，對于超過標準面積的數量，在土地登記簿、宅基地使用證上注明。這種情形是非永久性的，在房屋拆遷、整改以后再由集體經濟組織重新確定使用權。如果繼承人為非本集體經濟組織成員的，則繼承人和宅基地上的不動產可以先由經本村登記，然后由符合申請農村宅基地的主體集體參與拍賣，而繼承人從拍賣所得款中獲得補償。

五、結論

宅基地使用權作為一種我國特有的，在長期實踐中發展形成的用益物權，在我國經濟發展和社會穩定的歷史發展階段中發揮了不可替代的作用，但在現階段中存在了相當大的問題制約著農村發展和安定，主要表現在宅基地使用權取得、消滅方面的問題，登記不規范、審批管理缺乏規劃基礎，宅基地使用權流轉的法律秩序欠缺以及缺乏完備的繼承規范等。筆者主張通過建立相關制度來加以完善，主要是建立適度合理的宅基地部分有償取得和有期限使用制度、完善宅基地使用權的登記、流轉和繼承制度。當前我國農村人口依舊巨大，而宅基地使用權作為農民生存的基本條件關乎集體經濟組織成員的利益，我國應該通過完善立法來充分保障農民的利益。

[注釋]

①<憲法>第10條第2款規定：農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；農村宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有.

②<農村宅基地管理條例>第2條第5款規定：嚴格宅基地申請條件.堅決貫徹“一戶一宅”的法律規定.農村村民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過省(區、市)規定的標準.

③<土地管理法>第63條規定：農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設.

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