論政府法律顧問(wèn)制度的推進(jìn)與完善

范麗霞

[摘 要]推行政府法律顧問(wèn)制度對(duì)于促進(jìn)政府依法行政、加速建設(shè)法治政府具有極為重要的意義。黨的十八屆四中全會(huì)已經(jīng)明確了關(guān)于政府法律顧問(wèn)制度的頂層設(shè)計(jì)，但各地在實(shí)施該項(xiàng)制度時(shí)，在人員遴選、工作職責(zé)、工作機(jī)制等方面依然存在著一些問(wèn)題和不足，應(yīng)從規(guī)范遴選程序、明確工作職責(zé)、健全考核評(píng)價(jià)體系和薪酬激勵(lì)機(jī)制等方面著手，推進(jìn)和完善政府法律顧問(wèn)制度。

[關(guān)鍵詞]政府法律顧問(wèn)；依法行政；推進(jìn)；完善

[中圖分類號(hào)]00 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2016）1 — 0062 — 02

政府法律顧問(wèn)制度肇始于歐美國(guó)家，并在這些國(guó)家的政府活動(dòng)中發(fā)揮著極其重要的作用。在我國(guó)，這項(xiàng)制度也已經(jīng)完成了頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)入到了具體制度的推進(jìn)和完善的環(huán)節(jié)。

一、政府法律顧問(wèn)制度在我國(guó)的發(fā)展

我國(guó)的政府法律顧問(wèn)制度開(kāi)始于上世紀(jì)八十年代，但各地的具體情況存在較大不同。從人員數(shù)量來(lái)看，各地多寡不同；從組成形式來(lái)看，有些地方是政府法制機(jī)構(gòu)的工作人員，有些地方是顧問(wèn)團(tuán)，有些地方是公職律師，還有的地方則聘用了較多的社會(huì)律師；從實(shí)際效果來(lái)看，有些地方的政府法律顧問(wèn)在政府行為中參與度較高，較好地履行了職責(zé)，而有些地方則完全流于形式。

各地之間出現(xiàn)如此差異，其原因是至今尚未出臺(tái)關(guān)于政府法律顧問(wèn)的法律或行政法規(guī)，雖有幾部部門(mén)規(guī)章，但法律效力不高。黨的十八屆三中全會(huì)提出“普遍建立法律顧問(wèn)制度。”黨的十八屆四中全會(huì)提出“積極推行政府法律顧問(wèn)制度，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問(wèn)隊(duì)伍，保證法律顧問(wèn)在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用。”這表明我國(guó)對(duì)于政府法律顧問(wèn)制度已經(jīng)完成了頂層設(shè)計(jì)。當(dāng)然，黨的全會(huì)的《決定》只能發(fā)揮指引作用，相關(guān)部門(mén)應(yīng)抓住契機(jī)，適時(shí)制定相關(guān)的法律或行政法規(guī)，為該項(xiàng)制度的完善和推進(jìn)提供法律保障。

二、政府法律顧問(wèn)制度的現(xiàn)狀與不足

（一）思想認(rèn)識(shí)方面

我國(guó)“人治”色彩極為濃厚，政府行為欠缺法治理念和精神，領(lǐng)導(dǎo)干部普遍缺乏法律意識(shí)和法治思維，“重文件精神和長(zhǎng)官意志、輕法律規(guī)則”的現(xiàn)象仍普遍存在，因此并不真正重視政府法律顧問(wèn)的意見(jiàn)，甚至對(duì)法律顧問(wèn)指出的法律風(fēng)險(xiǎn)置若罔聞。可以說(shuō)，在很多地方，由于觀念落后，“依法行政”的主動(dòng)性不強(qiáng)，對(duì)政府法律顧問(wèn)的重要性認(rèn)識(shí)不夠，許多地方的政府法律顧問(wèn)都處于“顧而不問(wèn)”的尷尬境地，其作用難以得到有效發(fā)揮。

（二）人員遴選方面

1.遴選標(biāo)準(zhǔn)較為模糊

從各地對(duì)政府法律顧問(wèn)的遴選標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，通常表現(xiàn)的較為模糊，主觀性較強(qiáng)，欠缺剛性的、量化的標(biāo)準(zhǔn)。遴選標(biāo)準(zhǔn)模糊，實(shí)際上人為地?cái)U(kuò)大了遴選范圍，既增加了遴選工作的難度，也難以保證選出的政府法律顧問(wèn)具備預(yù)期的工作能力。

2.遴選程序具有隨意性

遴選標(biāo)準(zhǔn)模糊直接導(dǎo)致了遴選程序的隨意。很多地方的政府通常在一個(gè)相對(duì)較大的范圍內(nèi)根據(jù)社會(huì)關(guān)系或者某些領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人喜好來(lái)最終確定顧問(wèn)人選，整個(gè)遴選過(guò)程既不能保證公開(kāi)、公平、公正，也無(wú)法保證充分的競(jìng)爭(zhēng)。其弊端體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是這種以推薦為基本方式的遴選機(jī)制，并未充分考慮當(dāng)事人的意愿，可能無(wú)法充分調(diào)動(dòng)當(dāng)事人的積極性，如一些知名的社會(huì)律師，即使最終當(dāng)選并且基于各種考慮擔(dān)任了政府法律顧問(wèn)，但在實(shí)際工作中也可能因自身業(yè)務(wù)繁忙等原因無(wú)法有效地履行職責(zé)；二是這種遴選方式?jīng)]有引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，既隱藏了“暗箱操作”的可能性，也會(huì)因此而引起落選者的不滿。

（三）服務(wù)范圍方面

長(zhǎng)期以來(lái)，各地政府法律顧問(wèn)的服務(wù)范圍都比較單一，一般都是在政府外圍工作中發(fā)揮一些作用，如陪同領(lǐng)導(dǎo)接訪、參與化解涉法涉訴信訪、參與處理重大突發(fā)性事件或群體性事件等，很少能夠參與政府的中心工作、重點(diǎn)工作和日常工作。不少地方的政府欠缺規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)，雖然實(shí)行了政府法律顧問(wèn)制度，但長(zhǎng)期不向法律顧問(wèn)咨詢?nèi)魏问马?xiàng)，法律顧問(wèn)“名存實(shí)亡”，只有當(dāng)政府行為出現(xiàn)重大問(wèn)題，法律風(fēng)險(xiǎn)已成為現(xiàn)實(shí)時(shí)才想到讓法律顧問(wèn)進(jìn)行事后補(bǔ)救，把法律顧問(wèn)當(dāng)成了政府的“消防員”。

（四）工作機(jī)制方面

政府法律顧問(wèn)的工作機(jī)制缺乏明確的、剛性的規(guī)定，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.工作職責(zé)不清、程序不明。各地對(duì)于政府法律顧問(wèn)的具體職責(zé)大多沒(méi)有明確的規(guī)定，隨意性較強(qiáng)，更多地把法律顧問(wèn)的職責(zé)局限于“事后補(bǔ)救”的范圍；而對(duì)于法律顧問(wèn)如何參與政府行為、如何出具法律意見(jiàn)等程序性問(wèn)題，更是鮮有規(guī)定。

2.考核評(píng)價(jià)和信息反饋機(jī)制不健全。對(duì)于政府法律顧問(wèn)的工作表現(xiàn)，沒(méi)有一套完整的考核評(píng)價(jià)體系；而對(duì)于法律顧問(wèn)出具的法律意見(jiàn)是否被采納、未采納的原因或是采納后的效果等問(wèn)題不能及時(shí)地反饋給法律顧問(wèn)，不利于法律顧問(wèn)改進(jìn)工作，提升“顧問(wèn)”水平。

3.薪酬、激勵(lì)和懲戒機(jī)制不合理。實(shí)踐中，政府法律顧問(wèn)的薪酬普遍較低，有些地方經(jīng)費(fèi)還沒(méi)有保障，同時(shí)沒(méi)有建立“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”的激勵(lì)和懲戒機(jī)制，無(wú)法有效調(diào)動(dòng)政府法律顧問(wèn)的工作積極性。

三、政府法律顧問(wèn)制度的推進(jìn)與完善

（一）深刻領(lǐng)悟政府法律顧問(wèn)制度的重要性

實(shí)踐中不難發(fā)現(xiàn)，各地對(duì)政府法律顧問(wèn)制度的認(rèn)知仍然存在著較大的差異。有些地方通過(guò)多年的實(shí)踐切實(shí)認(rèn)識(shí)到推進(jìn)依法行政的必要性以及完善政府法律顧問(wèn)制度對(duì)推進(jìn)依法行政所發(fā)揮的重要作用，因此在中央的頂層設(shè)計(jì)之下結(jié)合當(dāng)?shù)氐木唧w實(shí)踐，進(jìn)行相關(guān)的制度安排，并取得良好的效果；而有些地方的某些領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)至今日對(duì)“依法行政”仍頗有微詞，認(rèn)為被“法”束縛了手腳，工作難以開(kāi)展，同時(shí)完全無(wú)視政府行為中隱藏的法律風(fēng)險(xiǎn)，自然對(duì)完善和推進(jìn)政府法律顧問(wèn)制度沒(méi)有絲毫興趣，最多不過(guò)是按照上級(jí)的要求做做表面文章，最終使這項(xiàng)制度流于形式。可見(jiàn)，思想認(rèn)識(shí)上的不同，會(huì)在這一制度的推進(jìn)過(guò)程中導(dǎo)致完全不同的結(jié)果。

因此，要使政府法律顧問(wèn)制度能夠真正地發(fā)揮作用，領(lǐng)導(dǎo)干部特別是地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)必須深刻領(lǐng)悟政府法律顧問(wèn)制度的重要性，政府法律顧問(wèn)絕不是政府的“門(mén)面”或“擺設(shè)”，也不僅僅是政府的“救火員”，而是在推進(jìn)依法行政、防范法律風(fēng)險(xiǎn)以及推動(dòng)法治政府建設(shè)等方面發(fā)揮著不可或缺的作用的重要力量。惟其如此，才能真正把這項(xiàng)制度深入開(kāi)展下去。

（二）明確政府法律顧問(wèn)的工作原則

1.專業(yè)性。在聘用政府法律顧問(wèn)的時(shí)候，一些地方政府總是傾向于聘請(qǐng)知名度高、社會(huì)影響力較大的專家和律師，這其實(shí)是進(jìn)入了一個(gè)誤區(qū)。“術(shù)業(yè)有專攻”，每一個(gè)專家和律師都有著自己擅長(zhǎng)的領(lǐng)域，所謂“全能”的人才在實(shí)踐中并不多見(jiàn)。如果片面考慮知名度和社會(huì)影響而不充分考慮被聘者的專業(yè)主攻方向，可能造成的結(jié)果就是政府未必能夠獲得真正專業(yè)的法律服務(wù)。因此，在選聘法律顧問(wèn)時(shí)，必須充分考慮其專業(yè)是否與政府的需求相一致。同理，在征詢法律顧問(wèn)的意見(jiàn)時(shí)，也要考慮到專業(yè)的差異。

2.獨(dú)立性。政府法律顧問(wèn)相當(dāng)于政府的“外腦”，特別是受聘為政府法律顧問(wèn)的社會(huì)律師，具有較強(qiáng)的獨(dú)立性。政府法律顧問(wèn)應(yīng)很好地保持這種獨(dú)立性，客觀、公正地給出自己的專業(yè)意見(jiàn)，尊重“法律原則與規(guī)則”而不是“唯長(zhǎng)官意志”，特別是在重大行政決策咨詢、地方立法以及規(guī)范性文件起草的過(guò)程中，必須堅(jiān)持客觀、中立的立場(chǎng)，堅(jiān)持對(duì)社會(huì)公眾特別是弱勢(shì)群體合法權(quán)益的保護(hù)。這樣，政府法律顧問(wèn)才有其存在的價(jià)值。

3.平等性。政府聘用法律顧問(wèn)，就在二者之間形成了契約關(guān)系，而這一契約的雙方當(dāng)事人，其法律地位是平等的。這就意味著雙方都應(yīng)當(dāng)享有合同權(quán)利并履行合同義務(wù)。政府應(yīng)為法律顧問(wèn)提供保障其履行職責(zé)的條件并支付報(bào)酬，而法律顧問(wèn)則須在職責(zé)范圍內(nèi)為政府提供專業(yè)的法律意見(jiàn)。任何一方違約，都需要向?qū)Ψ匠袚?dān)違約責(zé)任。承認(rèn)雙方地位的平等性是保障政府法律顧問(wèn)獨(dú)立性的重要條件。

4.責(zé)任制。政府法律顧問(wèn)為政府提供專業(yè)的法律意見(jiàn)，應(yīng)該為自己的行為承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。應(yīng)明確規(guī)定如果政府法律顧問(wèn)出于故意或重大過(guò)失給出錯(cuò)誤的法律意見(jiàn)給政府造成重大損失的，相關(guān)主體應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。這樣才能夠保證政府法律顧問(wèn)能夠認(rèn)真履行職責(zé)，而不是一味地迎合“長(zhǎng)官意志”，敷衍塞責(zé)。

（三）構(gòu)建剛性的政府法律顧問(wèn)制度體系

1.建立公開(kāi)、競(jìng)爭(zhēng)的遴選機(jī)制

首先，把“具備相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)”、“具有法律職業(yè)資格”以及“一定的工作經(jīng)驗(yàn)”等條件作為標(biāo)準(zhǔn)劃定一個(gè)遴選范圍，凡符合條件者可自愿報(bào)名參加選拔。其次，根據(jù)政府對(duì)法律顧問(wèn)的需求，對(duì)法律顧問(wèn)的能力進(jìn)行量化，在自愿參加選拔的人員間組織考試。再次，考試合格的人員進(jìn)入政府法律顧問(wèn)專家?guī)臁Ｗ詈螅鶕?jù)實(shí)際需要，在入庫(kù)的人員中選聘一定數(shù)量的法律顧問(wèn)，可以有聘期顧問(wèn)和專項(xiàng)顧問(wèn)。

2.明確政府法律顧問(wèn)的職責(zé)范圍和履行方式

政府法律顧問(wèn)的職責(zé)主要應(yīng)包括以下幾個(gè)方面： 為政府的重大決策提供法律咨詢意見(jiàn)；接受政府委托進(jìn)行規(guī)范性文件起草和論證的工作；對(duì)政府重大項(xiàng)目投資進(jìn)行可行性論證，起草相關(guān)法律文書(shū)，協(xié)調(diào)各方關(guān)系，參與談判決策，確保項(xiàng)目能夠依法進(jìn)行，保障政府的合法權(quán)益；協(xié)助政府參與化解重大突發(fā)事件或重大疑難案件的處理；協(xié)助政府參與協(xié)調(diào)政府各部門(mén)之間因職責(zé)不清引起的行政執(zhí)法爭(zhēng)議；協(xié)助政府進(jìn)行法治宣傳和法治教育等。

除處理突發(fā)事件外，法律顧問(wèn)對(duì)咨詢事項(xiàng)應(yīng)做到事前介入、事中跟進(jìn)、事后反饋。政府應(yīng)為此提供相應(yīng)的條件，保障法律顧問(wèn)對(duì)咨詢事項(xiàng)有充分的了解和認(rèn)知以提供專業(yè)的法律意見(jiàn)。

此外，政府法律顧問(wèn)在受聘時(shí)應(yīng)簽訂保密協(xié)議，確保國(guó)家秘密安全。

3.健全信息反饋和考核評(píng)價(jià)機(jī)制

當(dāng)法律顧問(wèn)出具了咨詢意見(jiàn)之后，該意見(jiàn)是否被采納、未被采納的原因以及采納后取得的效果等信息應(yīng)該及時(shí)、充分地反饋給法律顧問(wèn)，以利于法律顧問(wèn)及時(shí)地改進(jìn)自己的工作。

應(yīng)根據(jù)政府法律顧問(wèn)的職責(zé)要求健全考核評(píng)價(jià)體系，對(duì)每一位法律顧問(wèn)的工作績(jī)效進(jìn)行考核，以獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，督促法律顧問(wèn)認(rèn)真履行職責(zé)。

4.完善薪酬、激勵(lì)和懲戒機(jī)制

完善薪酬機(jī)制，就是要體現(xiàn)“政府購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)”。一是經(jīng)費(fèi)來(lái)源要有保障，二是要確保法律顧問(wèn)獲得與其付出的勞動(dòng)相應(yīng)的合理報(bào)酬，而不僅僅是“象征性的收入”。

完善激勵(lì)與懲戒機(jī)制就是根據(jù)考核評(píng)價(jià)結(jié)果獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。對(duì)于認(rèn)真履行職責(zé)、出具法律意見(jiàn)準(zhǔn)確、為政府規(guī)避重大風(fēng)險(xiǎn)的法律顧問(wèn)要給與精神和物質(zhì)上的特殊獎(jiǎng)勵(lì)，而對(duì)于不認(rèn)真履行職責(zé)的法律顧問(wèn)，則要有相應(yīng)的懲戒措施。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕呂立秋.政府法律顧問(wèn)制度建設(shè)分析和展望.中國(guó)法律評(píng)論.2015，2

〔2〕宋智敏.我國(guó)政府法律顧問(wèn)制度的實(shí)踐與完善.法學(xué)雜志.2015，3

〔3〕鄧樂(lè).關(guān)于完善我國(guó)政府法律顧問(wèn)制度的思考.黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào).2015，6

〔4〕朱順.關(guān)于建立政府法律顧問(wèn)制度的幾點(diǎn)思考.大慶社會(huì)科學(xué).2015，2

〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕