試論新形勢(shì)下的海南旅游資源開發(fā)的法律規(guī)制及保護(hù)

董祥宇

[摘 要]海南島作為國(guó)際旅游島，其擁有著豐富廣闊的旅游資源亦是眾所周知的，然而也正是因此，人們對(duì)旅游資源的肆意破壞以及不善加保護(hù)導(dǎo)致了一系列的問(wèn)題出現(xiàn)，目前來(lái)看，海南島相對(duì)于其他地方的旅游資源保護(hù)處于劣勢(shì)，而且由于海南島的地理位置特殊，一旦不加以保護(hù)當(dāng)?shù)氐穆糜钨Y源，那么將勢(shì)必會(huì)影響海南島的整體發(fā)展以及島民的生產(chǎn)生活。為了對(duì)海南旅游資源進(jìn)行合理的開發(fā)與保護(hù)，筆者認(rèn)為有必要進(jìn)行合理的法律法規(guī)制定以達(dá)到保護(hù)海南旅游資源的目的。

[關(guān)鍵詞]旅游資源開發(fā)；法律規(guī)制；生態(tài)保護(hù)

[中圖分類號(hào)]D92 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2016）1 — 0069 — 02

海南省，簡(jiǎn)稱瓊，位于中國(guó)南端。由于其天然的海島地理環(huán)境以及屬于我國(guó)熱帶季風(fēng)氣候，因此也就決定了它與眾不同的特色，物產(chǎn)豐富，景色迷人成為海南島的標(biāo)志，而對(duì)于島民來(lái)說(shuō)，除了種植業(yè)以外最為關(guān)乎島民幸福的應(yīng)該算是旅游業(yè)了。海南島的旅游業(yè)可謂是島內(nèi)居民的生存命脈，那么對(duì)于這么重要旅游資源一定要進(jìn)行合理的保護(hù)以及采取必要的法律用以規(guī)制才能夠讓海南島走上一條可持續(xù)發(fā)展的道路。筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行相關(guān)法律法規(guī)的制定從而達(dá)到對(duì)海南旅游資源進(jìn)行合理的保護(hù)。

一、制定海南地方性法規(guī)用以加強(qiáng)海南旅游資源的保護(hù)力度

首先，對(duì)于游客的行為進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)范，由于海南國(guó)際旅游島的地位，勢(shì)必吸引著全世界的目光，尤其是聚焦于三亞這個(gè)有著非常大名氣的城市，三亞幾乎擁有著海南幾個(gè)大的旅游景點(diǎn)。而且每年也都會(huì)有各國(guó)游客前來(lái)參觀，這也會(huì)必然導(dǎo)致景區(qū)秩序混亂以及景區(qū)環(huán)境的肆意破壞，因而筆者認(rèn)為需要制定景區(qū)行為規(guī)范等法規(guī)政策用以保護(hù)旅游資源不遭受人為的肆意破壞。比如在前些年曝光的三亞海灘垃圾成堆事件，以及赤裸曬日光浴的不文明行為等，這些現(xiàn)象表明海南島仍然需要一個(gè)明文的法規(guī)或者政策予以規(guī)制方能起到保護(hù)旅游資源的目的。那么究竟該如何進(jìn)行呢？筆者認(rèn)為可以從以下幾方面試行探討：第一，對(duì)于整個(gè)海南的景區(qū)以及文化古跡等進(jìn)行分類規(guī)劃，如一級(jí)保護(hù)對(duì)象、二級(jí)保護(hù)對(duì)象等，以此類推，等級(jí)越高則制定的保護(hù)法規(guī)更嚴(yán)格，這樣便可以達(dá)到相應(yīng)法律法規(guī)對(duì)應(yīng)相關(guān)旅游保護(hù)對(duì)象的精確性目的。第二，要實(shí)行政府加景區(qū)聯(lián)動(dòng)宣傳相應(yīng)的政策規(guī)定用以約束前來(lái)旅游的游客們。這樣不僅能夠有效地進(jìn)行管理，同時(shí)也能讓游客們提高自我認(rèn)知，積極地保護(hù)海南的生態(tài)旅游資源。第三，要結(jié)合海南島本地的實(shí)際情況，在尊重風(fēng)俗習(xí)慣的基礎(chǔ)上制定相應(yīng)的旅游資源保護(hù)規(guī)章。由于海南島上還生活著少數(shù)民族如黎族等一定的聚集區(qū)，因而要針對(duì)當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗制定相應(yīng)的規(guī)章政策或者給予相應(yīng)的政策傾斜，以利于少數(shù)民族的繁榮發(fā)展，這也間接保護(hù)了當(dāng)?shù)剡z留下來(lái)的資源以及風(fēng)土民俗。筆者認(rèn)為只有立足于上述三點(diǎn)才能制定出合理的規(guī)范游客的行為，與此同時(shí)也能兼顧本土特色旅游資源的保護(hù)，

其次，要建立海南境外游客權(quán)益保護(hù)機(jī)制及社會(huì)服務(wù)保障法律制度，海南國(guó)際旅游島的建設(shè)，吸引大量的境外游客紛沓而至。對(duì)境外游客在海南的權(quán)益保護(hù)，既要充分保護(hù)境外游客的人身安全及財(cái)產(chǎn)不受侵害， 又要給予他們提供優(yōu)良的社會(huì)服務(wù)保障。這些方面的法律制度具體包含：1.境外游客入境管理法律制度 ；2.境外游客在瓊旅游期間權(quán)益

保障的法律制度；3.境外游客旅游服務(wù)保障法律機(jī)制等相

關(guān)法律制度。

再次，要制定詳細(xì)的旅游保護(hù)區(qū)市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制以及項(xiàng)目審批政策法律規(guī)范，在規(guī)范游客的同時(shí)也需要加大對(duì)景區(qū)管理以及建設(shè)方面的約束力度。不可否認(rèn)，在海南建設(shè)國(guó)際旅游島的同時(shí)在管理景區(qū)建設(shè)方面如果不及時(shí)跟上將會(huì)出現(xiàn)一系列的問(wèn)題，因而政策法規(guī)需要進(jìn)一步的嚴(yán)格規(guī)范旅游景區(qū)的建設(shè)審批。這樣一來(lái)，政府與景區(qū)管理的聯(lián)動(dòng)性也會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)，政策法規(guī)實(shí)施的效率也會(huì)得到很大提高。與此同時(shí)也需要建立科學(xué)的審計(jì)制度加以配合實(shí)施，這樣一來(lái)不僅能夠?qū)⒖沙掷m(xù)發(fā)展貫徹到旅游環(huán)境保護(hù)中來(lái)，而且也可以加大對(duì)景區(qū)建設(shè)的監(jiān)管力度，切實(shí)做到合理進(jìn)行資源配置。如此一來(lái)，在保護(hù)海南島旅游環(huán)境的完整性以及其獨(dú)有的特色性上會(huì)起到很大的作用。

二、對(duì)制定法律規(guī)范保護(hù)海南旅游資源的幾點(diǎn)建議

1.規(guī)范旅游資源保護(hù)的主體：由于旅游資源保護(hù)最為重要的便是市場(chǎng)主體的規(guī)范化，因而首要的任務(wù)就是解決相應(yīng)主體的法律關(guān)系。筆者認(rèn)為對(duì)于法律關(guān)系的解決最為重要的應(yīng)該是明確旅游資源保護(hù)主體的權(quán)利義務(wù)，故對(duì)于權(quán)利義務(wù)的明確可以從以下幾方面把握：首先，保護(hù)主體應(yīng)享有一定的事故處理權(quán)，例如對(duì)于不文明現(xiàn)象以及破壞旅游生態(tài)資源的惡劣行為進(jìn)行警告以及處罰的權(quán)利。對(duì)于旅游保護(hù)區(qū)的內(nèi)部管理享有監(jiān)督權(quán)以及對(duì)旅游保護(hù)區(qū)內(nèi)的商家進(jìn)行規(guī)范化管理等權(quán)利。其次，在享有相應(yīng)權(quán)利的同時(shí)旅游資源保護(hù)主體也需要承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，如對(duì)于旅游區(qū)內(nèi)的游客進(jìn)行救助的義務(wù)，維護(hù)旅游資源的完整性以及修復(fù)維護(hù)義務(wù)，同時(shí)也需要對(duì)旅游景區(qū)等地方的原生態(tài)環(huán)境負(fù)有相關(guān)的義務(wù)。最后，在權(quán)利義務(wù)明確之后還需要對(duì)其主體的成員進(jìn)行相應(yīng)的培訓(xùn)以達(dá)到對(duì)旅游資源保護(hù)區(qū)內(nèi)各種突發(fā)情況的迅速反應(yīng)跟應(yīng)急處理。

2.建立分區(qū)域分步驟分時(shí)段的保護(hù)措施及規(guī)范：由于海南島的地理位置以及內(nèi)部環(huán)境的紛繁復(fù)雜導(dǎo)致了必須要進(jìn)行區(qū)域劃分加以保護(hù)，因而在制定相應(yīng)規(guī)范政策的時(shí)候需要給與不同的區(qū)別對(duì)待，一般來(lái)說(shuō)從地理位置上可以把海南島劃分為東線、中線和西線。但是在發(fā)展速度上西線與中線遠(yuǎn)不及東線，因而在保護(hù)力度上政策法規(guī)的制定應(yīng)該要多傾向于中線跟西線，同時(shí)由于人工開發(fā)開墾度較低中西線也保留了自己獨(dú)有的旅游資源特色，不可否認(rèn)西線與中線的旅游資源的前景更為廣闊一點(diǎn)。而所謂分步驟則是指有序?qū)⒚總€(gè)區(qū)域的旅游資源按照不同種類進(jìn)行不同的法律政策保護(hù)。然后可以將這些不同種類的旅游資源進(jìn)行保護(hù)級(jí)別上的區(qū)分，再輔以季節(jié)以及旅游周期的長(zhǎng)短來(lái)進(jìn)行保護(hù)。這種分步驟的保護(hù)一旦形成便會(huì)對(duì)海南島的旅游產(chǎn)生重大的利好影響，同時(shí)也能夠更好地應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，尤其是在旅游黃金周期間內(nèi)將會(huì)更好地穩(wěn)定好旅游秩序，也能夠?qū)ξ磥?lái)海南島的國(guó)際化發(fā)展奠定好堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。對(duì)于分時(shí)段進(jìn)行保護(hù)而言，由于海南島的季節(jié)性變化比較明顯，而且對(duì)于一些熱帶旅游資源保護(hù)需要一些時(shí)段去進(jìn)行維護(hù)跟保養(yǎng)。這也就促使在海南才有的一些特色旅游資源能夠獲得更加充分有效的保護(hù)。而且對(duì)于冠以“旅游島之城”的海南省來(lái)說(shuō)，分時(shí)段的保護(hù)與旅游黃金時(shí)段結(jié)合起來(lái)，這樣不僅能將法律政策與資源保護(hù)相結(jié)合起來(lái)，同時(shí)也能夠?qū)β糜钨Y源的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。綜上所述，對(duì)于海南島旅游資源進(jìn)行分區(qū)域分時(shí)段分步驟的保護(hù)是順應(yīng)海南島發(fā)展的重要保護(hù)措施，也是對(duì)新形勢(shì)下建立完善的法律規(guī)范保護(hù)機(jī)制所進(jìn)行的一次重要的立法試行。

三、對(duì)新形勢(shì)下海南旅游資源保護(hù)的發(fā)展趨勢(shì)的挑戰(zhàn)與機(jī)遇分析

在經(jīng)過(guò)以上的論述與概括后，對(duì)于新形式下海南旅游資源保護(hù)的發(fā)展或許會(huì)脈絡(luò)更加的清晰化，但是不可否認(rèn)其也將會(huì)面臨到機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的發(fā)展環(huán)境

所謂的機(jī)遇可以概括如下：

1.對(duì)于海南島的旅游資源保護(hù)政策法規(guī)會(huì)給與相對(duì)的傾斜，這是不容置疑的，因?yàn)閷?duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)說(shuō)政策措施是必不可少的環(huán)節(jié)，而對(duì)于海南旅游資源的保護(hù)可謂是與海南經(jīng)濟(jì)政治綁定在一起的“利益共同體”，所以政策法規(guī)的傾斜也是順應(yīng)海南島發(fā)展所不可缺失的條件。

2.對(duì)于稅收的減免會(huì)為海南島在未來(lái)的發(fā)展中迎來(lái)更多的投資機(jī)遇。現(xiàn)階段海南島已經(jīng)在海口與三亞建立了機(jī)場(chǎng)免稅店，同時(shí)對(duì)于今后的免稅區(qū)已經(jīng)有初步的政策雛形，這也意味著在今后的幾年內(nèi)，海南島將吸引大批的建設(shè)項(xiàng)目蜂擁而至。結(jié)合之前的政府出臺(tái)的規(guī)定，大批的服務(wù)業(yè)輕工業(yè)以及第三產(chǎn)業(yè)將成為其中的中流砥柱，這也是對(duì)海島旅游資源的重大利好。

3.海南島得天獨(dú)厚的自然資源以及其特殊的地理位置成為了旅游資源的天然屏障。四面環(huán)海，四季宜人，因而對(duì)于冬天來(lái)說(shuō)海南島成為了很多人首先選擇的地方。這種優(yōu)勢(shì)不僅給予海南島經(jīng)濟(jì)上的迅速發(fā)展，也使得其為更多人所知，而更為重要的便是推動(dòng)了島內(nèi)旅游業(yè)的崛起。上述的這些機(jī)遇雖然僅是其中一部分，但也能大致概括整個(gè)海南島所需關(guān)注的利好情形，面對(duì)這些機(jī)遇，一定要好好的把握才能夠彰顯海南島對(duì)旅游資源保護(hù)的重視。

而所謂的挑戰(zhàn)則可以從以下幾方面分析：

1.從人力資源上的調(diào)配方面來(lái)看，需要集中優(yōu)勢(shì)和有技術(shù)專長(zhǎng)的人員對(duì)海南旅游資源進(jìn)行全面的維護(hù)，然而人員配備的缺少也成為了解決保護(hù)資源的絆腳石。因此首要問(wèn)題便是解決人員調(diào)動(dòng)問(wèn)題以及招聘培訓(xùn)等相關(guān)問(wèn)題。對(duì)于這些筆者認(rèn)為可以通過(guò)在政策上傾斜、擴(kuò)大聘用合同工和設(shè)立專業(yè)對(duì)口的職位來(lái)彌補(bǔ)人員配備上的缺失。

2.從交通設(shè)施的建設(shè)以及旅游秩序上來(lái)看，對(duì)于不斷增加的旅游群體來(lái)說(shuō)，管控上必然會(huì)出現(xiàn)一定的滯后性，而最為重要的是交通運(yùn)輸?shù)母M(jìn)上，目前海南島只有東線開通了高鐵，這無(wú)疑對(duì)西線以及中線的交通運(yùn)輸進(jìn)行著考驗(yàn)，目前進(jìn)出西線中線的交通僅為客運(yùn)，而且由于地理位置的特殊性，進(jìn)出都會(huì)耗費(fèi)許多時(shí)間。雖然西線高鐵工程項(xiàng)目正在建設(shè)中，但是在開通前仍然對(duì)于中西線地區(qū)是一個(gè)重大的挑戰(zhàn)。而從旅游秩序來(lái)看人流蜂擁而至的黃金期內(nèi)對(duì)于任何旅游區(qū)域來(lái)說(shuō)都是重要的挑戰(zhàn)，因此有必要制定“旅游黃金期應(yīng)急管理辦法”之類的政策法規(guī)用以解決特殊時(shí)期的秩序管理問(wèn)題。

不論是機(jī)遇還是挑戰(zhàn)都會(huì)為海南島的發(fā)展起到不可替代的作用，因此要想順應(yīng)海島的經(jīng)濟(jì)騰飛政府等相關(guān)部門就必須要加快制定一系列的政策等措施，只有“引航燈”照亮了前進(jìn)的方向，才能夠?yàn)榻酉聛?lái)“行程”保駕護(hù)航。

四、結(jié)語(yǔ)

對(duì)于海南旅游資源的保護(hù)不僅需要的是物力與財(cái)力上的支持，更為重要的便是法律法規(guī)政策的支持，正如在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)上的那一雙“看不見的手”一樣，對(duì)于旅游資源的調(diào)控則需要政府等部門出臺(tái)保障措施與法律法規(guī)，使得旅游資源保護(hù)有法可依。如此才能夠真正的保護(hù)好擁有特殊地理優(yōu)勢(shì)以及人文環(huán)境等風(fēng)景宜人的海南島。如此才能夠?qū)⒖沙掷m(xù)發(fā)展的政策貫徹到實(shí)處，如此才能為今后的海南島國(guó)際化奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕陳國(guó)生.旅游環(huán)境保護(hù)與政府干預(yù)〔J〕.旅游科學(xué)，2004，（09）.

〔2〕梁明珠，王偉.公共性旅游資源開發(fā)與保護(hù)的政府規(guī)制研究〔J〕.人文地理，2010，（06）.

〔3〕劉云亮.海南國(guó)際旅游島的幾個(gè)法律問(wèn)題〔J〕.海南大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會(huì)科學(xué)版，2009，（06）.

〔4〕劉瑛.我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法存在的問(wèn)題及其對(duì)策〔J〕.南方論刊，2010，（12）.〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕