遼寧資源型城市政府治理法治保障研究

朱曉邈 葛鑒威 冮明映

[摘 要]遼寧省資源枯竭型城市政府治理面臨著經濟增長放緩與民生問題加重的雙重考驗，而法治保障建設可以將良好法治與良好行政相結合，以有效的促進市場經濟發展，切實改善民生。遼寧省資源枯竭型城市政府應該堅持以法治思維保障政府治理現代化建設、以法治服務保障市場經濟多元化發展與以法治能動保障民生事業系統化推進。

[關鍵詞]遼寧；資源型城市；政府治理；法治保障

[中圖分類號]F293 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）1 — 0071 — 04

遼寧是我國資源型城市分布最密集的省份，隨著資源的枯竭與原有結構性機制性矛盾的凸顯，遼寧省內一些資源型城市的接續發展面臨較大困難，如何結合以法治引領和保障發展，提高政府治理能力成為現階段亟須解決的問題。

1 遼寧資源型城市政府治理面臨的兩大問題

1.1資源衰竭背景下的經濟增長困境

據2014年國民經濟和社會發展統計公報數據顯示遼寧礦產資源開發經濟增加值占全部工業增加值的25%以上，是全國同期礦產資源開發經濟增加值比重平均水平的二倍，可見資源型工業在遼寧經濟中所占的重要地位。而遼寧下轄的資源型城市經濟產業布局更加單一，多以礦業資源開采為代表第二產業及其下游產業為主體，而第一產業和第三產業均處在附屬地位，這就造成了經濟產業結構性失調。

而在經過“一礦獨大”式的冒進發展之后，資源衰竭導致了支柱產業規模坍縮，經濟增長貢獻率下降，加之現階段省內經濟受宏觀經濟下行影響，資源市場需求觸頂下滑，第二產業產能過剩情況越發明顯。更為重要的是，因資源型城市第一產業和第三產業在早期經濟建設規劃中所處的次要位置和發展過程中所受的體制性阻礙，當前遼寧資源型城市經濟增長接續出現斷崖式脫節。

據2015年前三季度國內經濟生產總值數據統計顯示，遼寧僅以2.7%的經濟增速在31個省市自治區排名中墊底，李克強總理近期在東北三省經濟工作會議上指出：應對經濟下行壓力，擺脫經濟增長困境是當前各級政府治理工作的重點。

1.2城市轉型困境下的民生改善難題

資源型城市在其所依托的優勢資源消耗殆盡之時，必將經歷帶有陣痛的轉型過程。早期粗放式的資源開采對于人工的大量需要，造成了當前資源衰竭情況下，工礦停產空轉與大批量裁員，其下游企業職工也由于訂單減少而導致的關聯性失業，就業機會的減少進一步導致新增勞動力就業難度的加大。職工下崗的惡性循環，成為當前阻礙民生改善的首要難題。

礦區職工普遍受教育程度較低，職業技能比較單一，缺乏再就業的優勢條件。一般而言，下崗就意味著今后很長一段時間的失業。既沒有經濟來源，又缺少有效的社會保障，居民生活困難加劇了社會矛盾激化，群體性事件在資源型城市發生幾率居高不下。如何在經濟下行背景下，調動和利用有限的政府資源解決民生問題，使人民群眾滿意是對政府治理能力的一次考驗。

2 政府治理法治保障的重要意義

法治保障，其具象概念即為在立法、執法、司法、守法等法的運行過程中，依照法的制度要求和機制設計進行社會結構、功能、關系的調整、規制與維護。而其本質內涵則是依照法律至上的原則精神和價值取向，結合具體的規則機制，實現社會治理多維并舉的良性發展，監督和限制權力的恣意行使，維護和保障權利的合理運行。

法治保障建設是承接黨和國家全面建成小康社會與全面深化改革頂層制度設計的關鍵環節，是依法治國重大方略在社會運行與管理過程中居于核心地位的直觀表現，是將良好法治與良好行政相結合的有益嘗試，是強化政府合理合法治理與權威高效運行相統一的制度基礎。

2.1以法治保障建設促振興

社會主義市場經濟即為法治經濟，其以法治保障建設消除經濟運行過程中制度性結構性阻礙，釋放市場經濟內生動力和自我調節功能，以理性法治消除以往政府治理過程中人治與惡法的消極影響，理順政府宏觀監管與市場規律自我調節的關系，將市場機制交還生產服務提供者與消費者，為市場選擇提供契機與空間，以充分的市場競爭刺激社會資源的有效分配和利用，是法治保障經濟發展功能的直觀體現。

另外，誠實信用既是法治的應有之義，也是市場經濟提高資源配置效率、降低交易成本的重要保證。規范的市場競爭就離不開規范的法治保障，因而社會主義市場經濟良性發展需要對于信用的信仰與維護，以法治維護市場主體的合法利益，以法治保障合同關系的良好履行，以法治消弭失信違約的消極影響是促進經濟振興的必然選擇。

2.2以法治保障建設保民生

民生建設是政府治理的出發點和落腳點。我們必須認識到民生建設要依靠經濟提振，但僅僅關注經濟發展不能真正全面有效的改善民生。切實保障民生一方面要關注和維護人民群眾的根本利益，以法治的公平正義來定分止爭，調解社會關系的利益糾紛與沖突，以法治的能動時效來體察民意，提供良好的社會服務與民生發展保障。

另一方面要以法治保障建設規范政府行為，使政府權力運行置于人民群眾的監管之中。通過法律設定的形式聯動人民群眾參與到政府治理的過程中來，可以從根本上杜絕政府治理過程中出現的權責不清、瀆職失職與權力濫用這三個最根本、最直接與最現實的問題。

3 遼寧資源型城市政府治理法治保障的若干建議

遼寧資源型城市肩負著東北老工業基地振興發展的重任，同時自身又面臨著改革與轉型的巨大壓力和挑戰，如何充分發揮政府治理職能，提高政府治理水平為資源型城市進一步發展掃除制度性與體制性阻礙，鞏固和擴大區域振興發展成果，構建更為和諧的居民生活環境成為當前必須思考和解決的重大問題。

法治作為善治的基礎，必須時刻滲入到政府治理的每一個階段和環節，以法治保障政府決策的科學合理，以法治保障政府行為的高效便民，以法治保障人民群眾的利益不受侵害，發揮法治保障工作主動性、針對性和實效性深化遼寧資源型城市經濟社會轉型發展，堅持以法治思維保障政府治理現代化建設、以法治服務保障市場經濟多元化發展與以法治能動保障民生事業系統化推進是切實維護資源型城市政治經濟社會發展大局的重大舉措。

3.1以法治思維保障政府治理現代化建設

目前，為了全面實現國家治理體系和治理能力現代化的改革總目標，遼寧省內正在推行政府治理創新發展戰略，能否在政府治理觀念上體現法治精神內涵與能否在政府治理實踐上運用法治技術理性是確保政府治理現代化改革深入發展的關鍵。

從政府運行微觀層面看，每一名國家工作人員在履行政府管理與服務職責過程中，都應該牢固樹立以法治標準進行評判，以法律至上進行權衡的工作理念，從而在政府治理的每一環節、每一領域體現公平正義理念以回應人民群眾對于公平正義的希求。從宏觀層面上，政府機構的設置和運行必須遵照法治技術理性的要求。政府治理實踐需要滿足權力劃分清楚、責任分配明確與權力運行規范三項剛性要求。因而強化法治思維與意識，提高法治素養與能力，是保障政府治理現代化，更好服務經濟改革與民生建設的基礎。

3.2以法治服務保障市場經濟多元化發展

想要提振遼寧資源型城市經濟，就不能只從一個產業著眼或只從一項措施著手，多元化的市場經濟發展要通過法治保障的服務職能實現。法治服務要同時著力于穩定經濟增長和促進經濟轉型兩大基本任務。

各級機關以嚴謹的司法程序，處理好資源型企業重組類案件與破產案件，引導好經營不善與產能低下污染嚴重企業有序退出，同時進一步明晰和完善產權制度與信用制度，促進資本市場活力，提高資本流通效率。此外要注重對于中小微企業的政策傾斜與扶植，要在保證公平正義的基礎上，對新興企業做到加大訴訟費置緩減力度與提升審理效率，降低企業訴訟的費用支出和時間成本，保障企業接續發展。

想要實現遼寧資源型城市經濟再發展，就離不開創新驅動這一重大戰略。要通過司法部門與知識產權管理部門合作建立知識產權民商事糾紛司法審判與行政調處銜接機制，提高知識產權保護效率，通過完善司法部門與企業主體對接式法律服務，設立風險預警與快速維權機制，依法保護好企業知識產權，鼓勵企業創新發展。

3.3以法治能動保障民生事業系統化推進

民生建設是事關遼寧省政府治理工作全局的一項重大任務，民生建設落實的怎么樣也是政府治理法治保障工作質量的試金石。當前遼寧省各級政府都在將民生工作的各個方面納入到法治軌道上來，力求以主動司法促進社會和諧穩定，以陽光司法彰顯社會公平正義，以實效司法維護群眾切身利益。

有效的司法調解和救濟可以在很大程度上避免資源型城市群體性事件的發生，如何及時有效的聽取民生意見與強化溝通協調，如何保證人民群眾對生活改善有明確的預見都可以從推進多元化糾紛解決機制改革中尋求解決途徑。建立以維護社會和諧穩定為目的的主動司法運作機制，以社會廣泛參與為契機法治保障制度設計是充分提升司法資源效能為廣大人民群眾謀福祉的有效途徑，是提高資源型城市政府治理能力的最佳設計。

社會公平正義要以可感可知的形式實現，以法治要求規范政府行為是提高政府治理公信力、限制權力濫用與強化責任制度的重要手段。想要從根本上改善民生，就要加快轉變政府職能，將人民群眾吸納到政府治理行為主體之中，讓人民群眾積極主動的參與到社會管理中來。因而通過法治建設保障行政權力運行能夠置于人民群眾的監督管理之下，是提高政府治理質量與效率、維護人民群眾根本利益、提升治理認同感以促進民生事業系統推進的基礎性工程。

〔責任編輯：陳玉榮〕