無人機監管立規

岳巍

余景兵決定當一回“出頭鳥”。他做出這個決定時，正是2016年元旦假期。

“事關我們企業甚至行業的未來生存發展問題，不站出來，將來就是個死。”余景兵對《中國新聞周刊》“吐槽”。

2015年12月30日，中國民用航空局官方網站發布了《使用民用無人航空器系統開展通用航空經營活動管理暫行辦法》征求意見稿（以下簡稱《征求意見稿》），并計劃于2016年2月1日起實施。

《征求意見稿》甫一發布，在行業內就引起較大爭議，尤其是其中關于“使用無人機經營活動，需取得通用航空經營許可”以及“購買或租賃不少于兩架的無人機，該無人機應當在中國登記、取得適航證”等前置條款。

該意見稿隨后引發了無人機相關企業以及業界相關人士的聯名上書，并建議民航局取消通用航空經營許可前置審批。

聯名上書的發起人、全球鷹（深圳）無人機公司總裁余景兵認為，征求意見稿操作性不強，“就連農民用無人機打農藥都要辦證且報批，這讓人難以理解。”

法律邏輯待理順

2000年，從北京航空航天大學本科畢業一年之后，余景兵到深圳發展。2005年，他創辦了自己的第一家公司，主要做液晶產品。10年之后，余景兵覺得公司需要尋找新的方向。在朋友的提示下，他將目光轉向無人機行業。

2015年3月開始調研，7月正式進行工商注冊，余景兵成了無人機行業的新兵。

“沒有正式進入的時候，覺得無人機行業看上去很美，調研以后，發現前景無限好，但是也有無數個坑。”余景兵對《中國新聞周刊》說。

015年10月20日，江蘇南通一架正在進行航拍的無人機。圖/CFP

將要面對的“無數個坑”讓余景兵如履薄冰，每一步都戰戰兢兢。他開始關注國家政策，尤其是針對無人機的，具體說就是關于行業管控的。

“政策也是需要考慮的風險之一，政策風險會直接導致行業沒法發展，前期的投資全都打了水漂兒。”余景兵說。

在余景兵計劃中，公司未來主要業務是農業植保，包括研發制造用于農業植保無人機，提供農業植保無人機服務，以及培訓相關駕駛員。

余景兵發現，想要找到一個做過兩三年甚至一兩年的有經驗的農業植保方面的無人機駕駛員，非常困難，“高薪都找不到，在這種情況下，我們需要先培訓駕駛員。”

按照余景兵的計劃，先從培訓入手，隨后有了產品和人，再去做相關的農業植保服務。

不過，征求意見稿的一些條款讓他的計劃變得阻力重重。

《征求意見稿》中規定了無人機“經營活動”的范圍：無人機駕駛員培訓、貨物（郵件）運輸、空中噴灑（撒）、電力作業、航空探礦、航空攝影、空中拍照、 空中巡查、空中廣告、海洋監測、氣象探測、科學實驗等項目。

而要從事這些經營活動，需要同時滿足十項準入條件。這些條件中，除了與安全相關的普適性技術要求外，還包括：按照《通用航空經營許可管理規定》的要求，取得通用航空經營許可;活動主體應為企業法人，企業的法定代表人為中國籍公民;購買或租賃不少于兩架的無人機，該無人機應當在中華人民共和國登記、取得適航證;所使用的航空無線電頻率應符合國家及民航無線電管理法規和規定的要求;需在無人機上設置無線電設備的，應取得民用航空器無線電臺執照或相應許可。

上述條件中，其核心條款是經營許可證的取得。而相關企業申報通用航空經營許可證時，必須提交的材料中包括“無人機的國籍登記證、適航證，需裝配的機載無線電臺的執照”。

在余景兵看來，取得通用航空經營許可證是“不可能完成的任務”。“取得經營許可后，才能到工商注冊登記，但是要取得經營許可，需要擁有無人機，但是沒有工商登記，又不能開銀行賬號對外付款買無人機。”

中國政法大學航空與空間法研究中心研究員、北京法學會航空法學研究會常務副會長張起淮亦認為，管理辦法應該首先理順法律邏輯。

張起淮向《中國新聞周刊》表示，征求意見稿規定使用無人機開展通航經營活動應滿足取得通用航空經營許可，所購買或者租賃的無人機在國內登記、取得適航證，取得民用航空器無線電臺執照或相應許可等條件，審批手續的設置和先后順序，不適用于無人機企業現實情況，法律邏輯沒有理順，將使無人機企業合法合規管理陷入死循環。

無法可依

“如果不修改就執行的話，許多企業就沒法搞了。單就一個適航證，沒有一兩年甚至兩三年的功夫去磨是搞不下來的。”余景兵對此憂心忡忡。

依據余景兵的經驗，適航證、電臺證和國籍證這三個證件沒有兩三年的時間拿不下來，相應地，需要這三個證件才能申請的經營許可證至少也要拖這么長時間，“這兩三年的時間里，企業怎么生存。”

按照余景兵的理解，無人機生產企業需要保證自己的產品在出售時就具有適航證、電臺證與國籍證。也就是說，這三個證件的取得是生產企業的責任。而提供無人機服務的企業，則需要憑借這三個證件獲得通用航空經營許可證。

包括余景兵的公司在內的許多無人機企業，本身除了生產之外，同時還提供無人機駕駛員培訓與無人機相關服務，也就是說除了生產無人機，他們還從事無人機經營活動。

這對于無人機企業來說，核心問題還是必須取得的“通用航空經營許可證”。

基于這個核心問題，無人機應不應該劃入“通用航空”范疇，自然成為一個爭議的焦點。

中國對通用航空實行嚴格的市場準入制度，未經中國民用航空總局或其設立的民航地區管理局批準，無法取得經營許可權，任何單位和個人不得擅自籌建通用航空企業、購租通用航空器、從事通用航空經營活動。而中國通用航空的審批周期長，程序復雜。

余景兵介紹，“現在真實的情況是，很多無人機屬于個人擁有，比如做農業植保的農業合作社及農民，這些與通用航空的運營企業不同，要求這些農業合作社或者個體農民取得經營許可后再進行工商注冊，幾乎沒有可操作性。”

一位不愿具名的擁有十年以上資歷的通航業內人士向《中國新聞周刊》表示，即便通航業內部對于當前的通航標準都“意見非常大”，無人機如果按照通航的辦法管理，“基本上90%以上的企業都要死掉”。

而這還不是唯一的難題。

無人機適航證與無線電許可，目前則是根本無法可依。依據《關于民用無人機管理有關問題的暫行規定》，當前中國無人機適航管理是對無人機做適航檢查而不做適航審定，暫不辦理標準適航證，只對無人機頒發I類特許飛行證。

因此，對于中國無人機研制企業來說，取證所取的也是I類特許飛行證，而非標準適航證。當前，關于無人機適航及無線電頻譜、電臺執照的相關規定還沒有出臺，雖然工信部提供了一個三段公用頻率，但是民航無線電委員會辦公室到現在也沒有出文為無人機指認頻率。

“也就是說，即便去辦了適航證和電臺證，也都算是臨時的，不是正式的標準證件，而用臨時證件怎么申請經營許可證？”余景兵向《中國新聞周刊》表示。

聯名書

2016年元旦下午，余景兵將一些內心感想分享給朋友們以后，在無人機企業的“朋友圈”里獲得熱烈響應，隨后“朋友圈”決定聯合起來向中國民航局提意見。

提交給中國民航局的聯名書中包括三方面內容：無人機行業需要監管，業內也呼吁相關部門能夠盡快制定監管政策;但是不希望依照通用航空的管理辦法來對無人機進行監管;希望2月1日之前，這個管理辦法暫停執行。

這份聯名意見以電子郵件形式發給管理辦法的起草單位中國民用航空局運輸司并同時在網絡上公布。

隨信附上的是超過180個相關企業與個人簽名。

參與簽名的企業基本上都是中小型新興企業。對于余景兵們來說，已經在行業內排名靠前的大企業可以相對輕松地拿出資金安排人員甚至成立專門的部門來運作與經營許可相關的諸多事項，但是對于他們這些新興企業來說，這是一項沉重的負擔，沉重到有可能完全將企業壓垮。

北京航空航天大學通用航空研究院副院長、通用航空產業研究中心主任高遠洋接受《中國新聞周刊》采訪時表示，“對于民航局來講，根據新的情況，與時俱進，出臺相關管理政策，是值得肯定的，也是非常必要的。”

不過高遠洋同時認為，出臺這樣的文件，需要充分考慮無人機的特點，不能照搬通用航空經營許可的管理規定。

“完全照搬通用航空的管理辦法，就會把無人機行業管死。”高遠洋對《中國新聞周刊》表示。

對于管理辦法本身，高遠洋認為需要改進的地方主要在于，對于無人機經營活動的管理需要有可操作性，同時門檻不要設計得過高。

張起淮認為征求意見稿比照通用航空企業制定，并未針對無人機企業深入調研，原則性、概括性的條款無法落地，難以實現對無人機市場有序管理的目標。

作為企業主，余景兵坦言希望能有有效監管，“民航局也好，政府監管單位也好，要對無人機進行有效監管，不然各種沒有認證的飛機滿天飛，影響民航，乃至影響軍方。”但他強調，這種嚴管，不是簡單地把通用航空的帽子戴到無人機頭上。

監管者的澄清

業界的反彈令民航局運輸司有些意外，雖然未在公開場合對于業內的反對聲浪進行解釋，但據知情人士透露，運輸司還是在小范圍內利用微信對《征求意見稿》的誤解進行了澄清。

運輸司解釋稱，擬出臺辦法的大背景是“媒體反映要加強對無人機管理、確保國家安全和飛行安全，引起國家重視后，責成民航局研究具體措施”。

因此民航局組織飛標、適航、空管、運輸等業務部門，“立足自身職責，統一步驟、分別制定無人機的相關管理文件”。

運輸司透露其管理的思路是：依據民航法，要開展通用航空經營活動，應該取得經營許可;取得許可的基本條件是，人員有執照、無人機有證、使用空域符合規定，要有三者險等等。

運輸司還表示，民航局飛行標準司關于無人機的人員資質、運行管理的文件已經出臺;調整后的無人機適航管理文件正在制定中。運輸司文件中的有關要求均與其保持一致，“只是有的大家見到了，有的還沒見”。

知情人透露，在微信上，民航局運輸司相關負責人做出的解釋，最后提及：“余總（余景兵）所提意見中，有的具有討論余地，有的屬理解上有局限，有的則純屬沒看仔細”。

中國航空器擁有者及駕駛員協會執行秘書長、無人機管理辦公室主任柯玉寶直言，余景兵們的確對相關法律法規有“不是很了解”的地方，盡管站在自己行業利益角度上說出了一些問題，一些觀點的確“未必是對的”。

在柯玉寶看來，這一爭議的核心問題還是在“經營許可”上。運輸司出臺的管理辦法套用了通用航空的經營許可制度，但是無人機作為特定新型的產業與行業就這么直接套用，肯定有很多不適應的地方。

柯玉寶向《中國新聞周刊》解釋稱，即便通用航空的經營許可制度也是計劃經濟的產物，1995年《民航法》中有這樣的規定，當時因為航空公司都是國有的，為了避免過度投資，出臺相關條文，用經營許可加以限制。“但是現在無人機生產以及服務企業95%以上都是民營企業，如果把20年前制定的對通用航空的規定套用到無人機身上，人為地設置一個門檻，對整個產業的發展確實不太好。”

“按照通用航空的管理辦法，要求至少要有兩架無人機，這就給許多中小企業造成很大的負擔，這不利于這個行業的充分競爭。”高遠洋也持有類似觀點。

柯玉寶表示，出臺管理辦法是必要的，但是管理是為了有序，有序是為了更好地發展，如果一個管理辦法出臺的結果是制約了這個行業的發展，那么這一管理的意義就不大了。

高遠洋樂見民航局運輸司通過《征求意見稿》的方式與業界溝通，也充分肯定公眾的參與熱情，但是他強調一種良性的互動更有利于對《征求意見稿》的修改。

1月6日，征求意見期限結束之前，余景兵等人的聯名書還沒有發送到民航局運輸司郵箱的時候，他接到民航局運輸司工作人員打來的電話，對方表示“領導想邀請你去座談”。

工作人員還說，將有5家企業人員參與座談。

但是，原本定在1月11日舉行的座談會并沒有如期舉行。運輸司方面告知余景兵，“領導最近比較忙，時間待定。”

按《意見稿》的規定，管理辦法將在2月1日正式施行。1月8日，中國民航局運輸司一位不愿具名的工作人員向《中國新聞周刊》透露，管理辦法的修改工作正在進行中，而《征求意見稿》結尾處寫明的“2月1日正式施行”，“那是一個筆誤”。