超前部署 科學防控有力應對罕見洪澇災害
——訪國家防汛抗旱總指揮部辦公室主任李坤剛

超前部署 科學防控有力應對罕見洪澇災害
——訪國家防汛抗旱總指揮部辦公室主任李坤剛

2016年，我國洪澇災害呈現多年少有的南北并發、多地齊發態勢。在黨中央、國務院的堅強領導下，國家防總、水利部組織各流域和各地汛前提早謀劃部署，全面排查整改，消除度汛隱患；汛期及時響應分類指導，科學調度水利工程，強化預警轉移和巡查搶險，有力應對了長江流域1998年以來最大洪水、太湖流域性特大洪水、海河南系1996年以來最大洪水，有效防范了8個臺風登陸襲擊、頻發重發的局地暴雨洪澇和部分地區的干旱災害，保障了人民生命安全、重要堤防和重要設施安全以及城鄉供水安全，取得了防汛抗旱防臺風的全面勝利。日前，本刊記者專訪了國家防汛抗旱總指揮部辦公室主任李坤剛。

中國水利：受厄爾尼諾事件和拉尼娜現象雙重影響，2016年我國洪澇臺風頻發重發，防汛防臺風工作經受了重大考驗。請介紹一下2016年汛情特點及防汛抗洪工作開展情況。

李坤剛：2016年的汛情險情災情主要有6個特點。

一是強降雨過程多、暴雨強度大。全國共出現51次強降雨過程，雨量、雨強、雨區籠罩范圍均為1998年以來最大。長江中下游、太湖流域梅雨分別較常年偏多8成和7成，海河等流域多地雨強雨量突破歷史極值。

二是江河洪水多發并發、峰高量大時間長。長江流域發生1998年以來最大洪水，中下游干流全線及洞庭湖、鄱陽湖持續超警近一個月。太湖發生流域性特大洪水，最高水位達4.87m，列歷史第二，10—11月又出現兩次超警過程。海河流域漳衛河、子牙河發生1996年以來最大洪水。

三是中小河流洪水頻發、波及范圍廣。全國共有473條河流發生超警以上洪水，涉及29個省份，其中118條超保，51條超歷史，西北內陸河、北方國際河流均發生罕見洪水，河流超警數量、洪水量級和覆蓋范圍均為近20年之最。

四是臺風生成時間集中、連續登陸影響重。全年共有8個臺風登陸我國，集中在7—10月，其中4個登陸時達強臺風量級，多次出現雙臺風或三臺風相互作用、狂風巨浪高潮暴雨“四碰頭”，甚至4天之內2個臺風3次登陸等不利局面，給東南、華南沿海地區造成嚴重影響。

五是中小工程險情多、防守難度大。全國6.7萬處堤防、2400多座水庫受損，4座小（2）型水庫、21座淤地壩因超標準洪水潰壩。長江中下游各類堤防發生險情3338處，其中干堤發生50處一般險情，363座千畝（1畝=1/15hm2，下同）以上圩垸潰決，險情巡查和防守任務艱巨。

六是洪澇受災省份多、部分地區災情重。全國31個省（自治區、直轄市）和新疆生產建設兵團均遭受洪澇災害，農作物受災1.39億畝，受災人口1.02億人，因災死亡684人、失蹤 207人，倒塌房屋 43萬間，直接經濟損失約3661億元。與2000年以來均值相比，農作物受災面積、受災人口、死亡人口、倒塌房屋分別減少14%、27%、49%、57%，直接經濟損失偏多150%。湖北、安徽、河北、湖南、福建、江西等地災情較重。

黨中央、國務院高度重視防汛抗旱工作，習近平總書記、李克強總理、張高麗副總理和汪洋副總理多次作出安排部署，國家防總、各流域防總以及各級地方黨委、政府和防汛抗旱指揮部精心組織、科學調度、全力應對，廣大軍民齊心協力、團結奮戰、頑強拼搏，取得了防汛抗洪的全面勝利。2016年汛情雖重，大中型水庫無一垮壩，大江大河干堤無一決口，江河湖庫險情得到有效控制，保障了人民群眾生命安全、供水安全和重要設施安全，最大程度減輕了洪澇干旱災害損失。

一是汛前提早謀劃部署，狠抓隱患排查整改。國家防總、水利部科學預判2016年防汛抗洪形勢，提前一個月召開國家防總全體會議作出安排部署，會同國土、住建、安監、旅游和能源等部門，對山洪地質災害防御、城市防洪排澇、汛期安全生產、景區安全、水庫水電站安全度汛等工作提出明確要求。主汛期前開展多批次、全方位的隱患排查整改，“一省一單”提出限時整改要求并督促落實。入汛后多次下發通知，要求有關地區對水庫超汛限運行問題進行整改，確保度汛安全。組織各地提早落實防汛抗旱行政責任人，修訂完善應急預案，開展軍地聯合演練，督促湖北、湖南、江西、安徽、江蘇五省完成長江崩岸應急整治，全面做好各項防汛準備。

二是汛期及時啟動響應，加大指導支持力度。國家防總、水利部組織氣象、水文等部門加強雨水情聯合會商和預測預報，根據汛情發展，提前向有關地區發出預警，提前作出防御部署，提前派出工作組協助指導。全年共啟動應急響應19次，其中Ⅱ級響應 5次，與有關流域和省（自治區、直轄市）視頻會商30余次，派出工作組320多個，安排特大防汛抗旱補助費39.5億元，緊急調運中央防汛物資，全力支持各地抗洪搶險。在“七下八上”的防汛關鍵期，水利部兩次召開全國防汛工作視頻會議，貫徹落實習近平總書記和李克強總理重要講話和批示指示精神，對防汛抗洪工作進行再動員、再部署。各流域、各地啟動應急響應130余次，落實各項響應措施，提前轉移危險區人員1460萬人，有力應對暴雨洪水。

三是科學調度奮力搶險，全力防控長江大水。國家防總、水利部科學實施長江三峽及上中游水庫群聯合調度，攔蓄洪水227億m3，有效降低中下游水位，實現了洞庭湖城陵磯附近蓄滯洪區不分洪、上荊江河段不超警、長江重要堤防無重大險情。針對長江干支流超警河湖多、堤防高水位浸泡時間長、防守壓力大的嚴峻形勢，先后派出20個專家組赴抗洪一線接力指導，湖北、湖南、江西、安徽、江蘇五省“一段一責”明確堤防防守行政責任人885人，累計投入抗洪搶險1749萬人次，高峰時日投入87萬人，長江干堤等險情均得到及時有效處置。汛末，統籌考慮蓄水、用水和生態補水需求，實施精細調度，連續第7年實現三峽水庫175m試驗性蓄水目標。

四是組織流域協同聯防，有效應對太湖洪水。國家防總、水利部組織太湖防總提前制定應對流域性超標準洪水方案，精細調度太浦閘、望亭和常熟水利樞紐等骨干工程外排洪水，江蘇、浙江、上海三省（直轄市）全力開啟沿長江北排和沿杭州灣南排工程日夜搶排，太浦河、望虞河累計排泄太湖洪水57.5億m3；沿長江北排（含常熟水利樞紐）、沿杭州灣南排工程累計排水89.2億m3，有效遏制了太湖及河網水位上漲，加速太湖水位回落至警戒以下。三省（直轄市）累計投入約42萬人次對環湖大堤等重要堤防以及城市圍堤、圩區堤防和閘站、泵站進行巡查防守，確保了重要堤防未發生險情。

五是攔蓄分滯多措并舉，有力防抗北方洪水。在海河流域防汛抗洪關鍵時刻，國家防總、水利部會同海河防總和北京、河北、河南等省（直轄市）徹夜會商，連夜派出工作組赴抗洪一線指導。科學調度岳城、黃壁莊等大中型水庫削減洪峰，攔蓄洪水21億m3；及時啟用崔家橋、寧晉泊等蓄滯洪區分蓄洪水，最大程度發揮水利工程的防洪減災作用；加強滹沱河、滏陽新河、沙河、北運河等重要堤防巡查防守，有效減少了災害損失。加強國際防洪合作，壓減尼爾基、豐滿等水庫泄量，落實搶險避險措施，成功防御了烏蘇里江、圖們江大洪水。

六是強化轉移避險安置，嚴防臺風登陸影響。國家防總、水利部密切監視臺風動向，及早與有關流域和省（自治區、直轄市）進行異地視頻會商，研判形勢，及時啟動應急響應，提前做出安排部署。各有關地區加強組織動員，突出抓好船只回港避風、海上作業人員上岸、危險區域人員轉移安置、旅游景區提前關閉等安全防范工作，全國防臺風共轉移群眾775萬人，沿海地區船只回港避風53.5萬艘；切實做好沿海石油、化工、核電、鐵路、機場、橋梁等的防風防雨防淹工作，落實搶修搶排搶險措施，保障了重要設施的度汛安全。

七是提前預警及早避險，有效防范山洪災害。國家防總、水利部繼續加強山洪災害防治非工程措施建設，努力提升預警技術，提高預報精度；聯合中國氣象局共同發布山洪災害氣象預警信息139期，其中在中央電視臺播出35期，有效增強了社會公眾的防范意識，為基層超前部署防御工作提供了有力支撐。各地利用縣級山洪災害監測預警平臺，累計發布預警4.9萬多次，向145萬名相關防汛責任人發送預警短信1175萬余條，啟動預警廣播近9萬次，緊急轉移540萬人，在防御多地多起突發山洪災害過程中均實現了零傷亡，最大程度保障了人民生命安全。

八是主動宣傳正確引導，營造良好輿論氛圍。國家防總、水利部加大防汛抗洪宣傳力度，完善新聞稿件審核發布機制和專家解讀機制，主汛期實行輿情例行會商制度；及時編發《汛情旱情通報》，召開多次防汛抗洪新聞發布會和新聞通氣會，多次與央視新聞頻道進行直播連線報道，多次接受中央電視臺、人民日報等媒體采訪，及時向社會公布汛情、災情和防汛抗洪工作情況。組織人民日報、中央電視臺等中央媒體開展“防汛備汛行”主題采訪活動，與央視共同策劃錄制“防汛進行時”和“抗洪的日子”等系列報道，營造了全社會理解支持防汛抗洪的良好氛圍。

中國水利：從2016年的防汛抗洪實踐來看，有哪些經驗啟示？

李坤剛：2016年防汛抗洪工作成績的取得，主要得益于六個方面。

第一，黨中央國務院的堅強領導是根本保證。以習近平同志為核心的黨中央高度重視防汛抗旱工作。習近平總書記在防汛抗洪的關鍵時刻發表重要講話，在搶險救災的緊要關頭作出重要指示批示。李克強總理親臨長江等抗洪搶險現場和國家防總指揮中心，主持專題會議，對防汛抗洪工作作出全面安排部署。張高麗副總理多次就抗洪救災作出批示。汪洋副總理6次主持召開國家防總會議并趕赴一線考察指導防汛抗洪搶險救災工作。黨中央、國務院的高度重視為奪取防汛抗旱工作的全面勝利指明了方向、凝聚了力量、堅定了信心。國家防總堅決貫徹黨中央、國務院的決策部署，超前安排，統籌協調，科學調度，爭取了防汛抗洪的主動。

第二，全面到位的汛前準備是有效抓手。2016年年初，國家防總、水利部從最不利情況出發，提前做出全面部署，扎實做好各項準備。主汛期到來前，注重“關口前移”，在每年例行的汛前檢查基礎上，增加了檢查的批次、擴展了檢查的內容和深度，強化了檢查中發現問題的整改落實，及時消除了度汛安全隱患。同時組織各流域、各地及各部門修訂方案預案，補充防汛抗旱物資，加強應急演練，切實做好各項度汛準備工作。汛前準備的全面到位，為應對極端災害事件奠定堅實基礎。

第三，不斷完善的工程和非工程體系是堅實基礎。近年，我國大江大河及中小河流治理、病險水庫除險加固、山洪災害防治、江河湖庫水系連通、抗旱規劃實施以及洪水風險圖編制、國家防汛抗旱指揮系統建設等工作加快推進，水文測報能力顯著提高，布局合理、功能配套的防汛抗旱工程和非工程體系初步形成。各級防汛抗旱指揮部門強化各類工程的調度運用，有力抗御了歷史罕見的江河洪水；加強雨情水情監測預報，及時發布預警和組織轉移避險，有效應對了頻發重發的暴雨山洪災害。

第四，依法科學的防控理念是基本準則。國家防總、水利部不斷修訂完善防汛抗旱相關法律法規和方案預案，提前落實以行政首長負責制為核心的各項防汛責任制，完善監督和追究機制，確保了防汛抗洪工作的順利開展和各項措施的有效落實。在應對長江、太湖等流域洪水過程中，綜合考慮干支流、上下游、左右岸，加強水庫群聯合調度以及各類防洪工程的聯合運用，合理攔洪蓄洪削峰錯峰；在加強重點堤段防守的同時，主動棄守一些圩垸，增加行洪出路和調蓄空間，有效減輕了防洪壓力。

第五，各級黨委政府和廣大干部群眾的團結奮戰是重要保障。中國特色社會主義的政治制度在水旱災害防范應對過程中具有強大的優勢。災區各級黨委、政府堅決貫徹黨中央、國務院的決策部署，各級領導干部及時趕赴現場，統一指揮，組織動員各方力量共同抗災，社會各界廣泛參與，為防汛抗洪搶險救災提供了不竭動力。災區廣大人民舍小家顧大家，大力支持防汛抗洪搶險救災工作，積極參與險情巡查搶護，主動防災避險，表現出很高的思想覺悟和道德情操。

第六，解放軍、武警部隊的頑強奮戰和各有關部門的密切配合是關鍵支撐。在各級防汛抗旱指揮部門的統一指揮下，各部門履職盡責、密切協作，形成了防汛抗洪防災減災的強大合力。解放軍、武警部隊始終是防汛抗洪的中流砥柱，各戰區各部隊充分發揮自身的專業優勢，迅速調集兵力和設備，全力參與解救轉移群眾、工程險情搶護、運送救災物資、搶修災區道路等防汛抗洪搶險救災工作，出色完成了決口堤防封堵、水庫險情搶護、堰塞湖應急處置等急難險重任務，為有效減輕災害損失，幫助災區群眾及早重返家園提供了保證。

2016年防汛抗洪工作雖然取得了顯著成績，但也暴露出中小河流防洪體系標準低、山洪地質災害威脅大、城市內澇受淹現象突出、防汛抗洪社會管理相對滯后等薄弱環節，有待進一步研究解決，以不斷提高水旱災害的防范和應對水平。

中國水利：請您談談2017年防汛抗旱工作思路及重點任務。

李坤剛：近年，受全球氣候變化影響，極端天氣事件頻發。預測2017年我國氣象年景可能偏差，防汛抗旱形勢不容樂觀。國家防辦將認真貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，按照國家防總、水利部的安排和要求，進一步加大工作力度，組織督促各地加快完善防汛抗旱減災體系，全面提高水旱災害防御能力，繼續做好防汛抗旱防臺風各項工作，確保人民生命安全和城鄉供水安全，努力減少災害損失，為經濟社會平穩健康發展提供保障。我們將重點做好六個方面的工作。

一是做好水旱災害防范工作。密切監視雨水情和汛旱災情，加強預報預警和會商研判，及時啟動應急響應，做好防汛抗旱防臺風各項工作。科學運用防洪工程，加強險情巡查搶護，有效應對江河洪水，保障人民生命和重要工程設施安全。充分利用監測預警和群測群防體系，強化基層責任，細化防避方案，減輕山洪災害損失。加快推進海堤建設，加強對沿海企業、海上船只和近海養殖人員等的管理，提前轉移避險，提高臺風防御能力。加強防洪排澇設施管理和養護，落實應急排澇措施，保障城市運行正常。科學調度抗旱水源，細化實化供用水計劃，保障城鄉供水安全。

二是夯實防汛抗旱工程基礎。加快推進災后水利薄弱環節建設，抓好中小河流治理、小型病險水庫除險加固、重點易澇區排澇能力建設、基層防洪預警能力建設等，盡快補齊小型水利基礎設施短板。繼續完善大江大河干流、重要支流重點河段以及城市和重要經濟區的防洪工程體系，進一步開展太湖治理，保障防洪安全。加快實施農村飲水安全鞏固提升工程，大力開展大型灌區續建配套和節水改造、規模化高效節水灌溉、大型灌排泵站更新改造、小型農田水利及“五小水利”工程建設，不斷提升抗旱能力。

三是完善防汛抗旱責任制度。繼續深入落實以行政首長負責制為核心的各項防汛抗旱責任制，進一步明確工作職責，規范工作程序，把防汛抗旱行政首長責任制和部門工作責任制納入法制化軌道。督促各地進一步加強防汛抗旱工作的領導，加大對涉水行業的監管力度，強化河湖管理和防洪社會管理。組織各地加大對防汛抗旱行政責任人的培訓，提高各級責任人的工作自覺性、責任感以及指揮決策水平和突發事件應對處置能力。進一步健全完善防汛抗旱督察體系，完善防汛抗旱責任追究制度。

四是提升災害監測預警水平。進一步強化氣象水文預報預警和汛情、旱情監測，特別是加強災害性天氣的預測預報，及時通報異常天氣和重大汛情征兆，及時發布預警信息，為防汛搶險爭取更多時間。加強地區間、部門間的溝通和協作，實現資源共享，強化會商分析，完善預報方案，共同應對災害。繼續鞏固完善山洪災害防治非工程措施體系，抓好非山洪災害防治區縣鄉監測預警系統和小型水庫監測預警設施建設，提高基層防洪預報預警能力。

五是提高基層應急處置能力。指導地方不斷完善基層防汛抗旱方案預案體系，明確重點區域、重點人群和風險隱患，細化防避方案，強化培訓和演練。加強防汛抗旱宣傳，完善信息發布制度，正確引導媒體；加大防災避險知識普及力度，通過多種形式宣傳水旱災害的危害程度和避險措施，提高群眾防災自救能力。加強基層防汛抗旱應急隊伍建設，注重專業化和社會化結合，研究新形勢下應急隊伍的組織動員方式；及時補充消耗的物資器材，滿足防汛抗旱應急需要。

六是推進防汛抗旱基礎工作。繼續做好各類防汛抗旱預案的修訂和完善工作，及時修訂江河洪水調度方案。繼續加強山洪災害防治、洪水風險圖編制、防汛抗旱指揮系統建設等專項工作，做好已建山洪災害防治非工程措施、抗旱應急水源工程等的運行維護管理，積極推進洪水風險圖應用。加快推進蓄滯洪區工程和安全設施建設，提高蓄滯洪區綜合管理能力。 ■

本刊記者 楊軼 通訊員 王 為