吉安市防汛工作體制機制問題探討

劉　斌

（江西省吉安市防汛抗旱指揮部辦公室，343000，吉安）

吉安市防汛工作體制機制問題探討

劉斌

（江西省吉安市防汛抗旱指揮部辦公室，343000，吉安）

防汛工作具有長期性、科學性、群眾性和反復性，以體制機制的不斷創新驅動求生存、謀發展是防汛工作的永恒主題。立足于吉安市防汛工作實際，分析了現有防汛工作體制機制與現實需求的矛盾，并從信息協同、后勤保障、宣傳教育等方面對有關問題進行了深入探討，提出了科學高效做好當前防汛工作的具體對策。

防汛；體制；機制；吉安市

防汛工作體制是指防汛部門在防汛工作開展中各項職權的劃分與運行及為保證工作順利進行而建立的一切組織體系和制度的總稱，是工作的重要組織保障和制度保障。防汛工作機制是指在汛前、汛中、汛后全過程中采取的各種規范化、程序化的處置方法和流程規范。一套高效運行的防汛體制機制應該具備預防準備、監測預警、信息反饋、指揮協調、社會服務等功能，在搜集、分析、反饋防汛有關信息，組織擬定決策方案，協調并督促實施防汛指令等方面有很強的執行力。江西省吉安市防汛工作實踐先后經歷了工程治理階段、加強管理階段和體系建設階段等3個階段，已經形成一套行之有效的體制機制，為防控洪水災害風險發揮了重要作用，但運行過程中也發現一些問題，值得探討。

一、吉安市防汛工作體制機制現狀

吉安市各級人民政府全面落實了防汛行政責任制，每年汛期都會在當地報紙上刊登各級防汛責任人名單，將責任落實到每一座水庫、每一段堤防、每一片重點區域，在一些防汛任務比較繁重的地區，防汛責任上升一級，指揮長由政府主要領導擔任。

全市鄉鎮以上政府都編制了防汛抗旱應急預案、山洪災害防御預案、城市防洪預案，對預案進行定期評估修訂，基本形成了“橫向到邊、縱向到底”的防汛預案體系。近年市防指還制定了《吉安市水庫防汛管理實施細則》《吉安市小型堤防安全管理員實施辦法》《小型水庫專職安全管理報汛員管理辦法》《吉安市防汛會商制度》等一系列規章制度，提供了防汛的規范化制度保障。

防汛隊伍方面，市、縣均至少組建了1支防汛機動搶險隊，建立了村、組、戶山洪災害群測群防網絡；全市所有小型水庫都至少配備了1名安全管理員；小型堤防工程每1 000m堤防長度配備1名管理人員。

吉安市在體制建立和機制運行方面始終遵循“汛前有會商研判、汛中有預警調度、汛后有總結反思”的原則，堅持工防是基礎、人防是關鍵，努力構建起防洪保安的防、撤、搶、管體系。防，在汛前高度警覺，準確研判，超前部署；撤，在洪水到來前主動避讓洪水，提前組織轉移；搶，對于防洪重點，利用工程措施進行全力搶護；管，汛后開展經常性反思，重視洪水社會屬性，強化洪水調度管理及防洪知識宣教。

二、吉安市防汛工作體制機制問題分析

隨著經濟社會水平的發展，人們對生存和發展環境提出了更高的要求，同時也給防汛工作帶來了巨大的壓力，防汛抗洪任務日益繁重。以2014年開始的史上最強厄爾尼諾事件“李小龍”為例，吉安市先后遭遇2014年遂川縣左安鎮短時強降雨、2015年安福縣滸坑鎮山洪災害、2015年歷史罕見冬汛、2016年早汛等嚴重洪澇災害，給全市造成了巨大的經濟損失和一定的人員傷亡。在抗洪救災過程中，發現了一些現有體制機制與現實需求相矛盾的問題。

1.信息分割與信息共享的矛盾

目前，吉安市在防汛人力、物力、財力和技術等方面有了一定的基礎，某種程度上來說防汛部門目前最寶貴的資源就是信息。信息是一種催化劑，能使現有物質資源得到有效整合和高效利用。得益于“指揮部”這種組織結構，各成員單位原本能為指揮部提供大量專業豐富的信息資源，但在實際工作中除了水利、氣象、水文等數據能夠實現常態化傳送到指揮部外，其他信息由于行業、格式等原因，大多時候在部門之間處于分割和壟斷狀態。指揮部在洪澇災害發生前很難有機會分析處理那些有重大或潛在重大影響的外部信息，獲得洪澇災害的先兆信息，同樣，各類抗災資源信息也處于“休眠”狀態。各類信息資源大多只有在影響范圍達到一定程度的洪澇災害即將發生或已經發生的時候才會由指揮部調配和使用，此時大量零落、分散的信息資源需要重新整合才能發揮決策的支持功能，表面的各司其職，實則給防汛工作帶來巨大的影響。以災情信息統計為例，它是政府救災的重要依據，由于缺乏有效的災情信息共享機制，同一次洪澇災情，減災委與防汛指揮部在一些關鍵數據上會存在差異，給救災工作帶來一定困擾。

2.信息匱乏與信息積壓的矛盾

這里的“信息”是指揮部向外界提供服務的信息及公眾對災害的信息反饋。信息“積壓”與“匱乏”亦分為兩種情況，一是政府部門掌握大量的政府信息數據，但是缺乏對信息資源的協調管理，難以滿足公眾的各種需求；二是自媒體崛起，在災害信息發布、災害救助和災害事件輿論引導方面扮演的角色愈來愈重要，但政府部門及主流媒體在第一手信息掌握上顯得日漸乏力。以2016年5月吉安市永新縣強降雨為例，強降雨開始時當地的微信群里已經有相關的圖片在傳播，隨著降雨繼續信息不斷更新。降雨剛結束，當地的一個微信公眾號即發出一條受災情況信息，其中配發了30余張災情圖片和4個短視頻，圖片甚至分鄉鎮進行了歸類。與之形成鮮明對比的是，永新縣防汛辦災情信息在降雨結束8小時后才給出，始終沒有發布一張災情現場圖片。突發災害狀態下，公眾出于對自身安全的關注和考慮，對信息的需求特別強烈。在歷次強降雨過程中，都有群眾電話咨詢水勢、降雨等情況，防汛辦值班人員需要耐心解答，在汛情緊張時刻，一些不緊急的問題難免牽扯過多精力。此時，實時的水情信息和防汛部門發布的水文預報雖然在防汛內網上傳播，并沒有及時到達受影響最大的群眾手中。

3.單兵作戰與應急聯動的矛盾

政府對于防汛搶險救災義不容辭，吉安市的搶險救災工作長期以來處于計劃經濟時期的“大包大攬”狀態，以市本級防汛物資儲備為例，長期以來，物資采購資金由上級劃撥，按需購買，倉儲實物，定期更新，再無其他形式儲備，加之管理不規范，使得市本級搶險物資保障有極大的不確定性。各級防汛搶險隊伍人員老齡化日趨嚴重，特別是有豐富搶險經驗的技術骨干缺乏，登記的大型機械設備也僅是上級配發的少數大型設備且操作人員不能落實，專業搶險隊伍和設備很難實現“召之即來”。與政府手頭原有搶險救災力量顯得明顯不足形成鮮明對比的是，包括有一定規模的工程施工企業、完善的物流和物資供應網絡、廣泛分布的應急救援志愿者在內的可用的社會搶險救災力量正日臻壯大，呈現多元化發展趨勢。目前，吉安市擁有各類志愿服務組織2 766支，志愿者30.49萬人，其中，由戶外愛好者、企業家組成的吉安登云應急救援隊擁有志愿者50人，配備洪澇、道路塌方等災害救援的專業設備。在開展群眾災后救助幫扶方面，社會志愿者也可發揮積極作用。

三、構建科學防汛工作體制機制的對策及建議

1.牢固樹立科學防汛理念

防洪風險不可避免，但是洪災損失可以減輕，雨洪資源應該利用。防汛工作是構建人水和諧體系的重點和難點，涉及工程、技術、社會、生態等多個方而，是一項綜合性系統工程。防洪工程的興建增強了調節控制洪水的能力，同時也要正視由此帶來的一些負面影響，而且人類活動也已引起洪水發生條件、致災因子、承災體的變化?？茖W防汛既要考慮如何利用防洪工程管住水、管好水，還要把洪水作為資源來看，主動防范洪水資源利用的風險，準確預報預警，給洪水以出路，更要規范社會和人的活動，依托有效的社會管理，綜合運用法律和經濟調節等手段，最終實現人水和諧。

2.構建常態信息協同機制

明確由指揮部牽頭，建立和完善信息發布共享的政策制度，提高防汛信息利用效率，深入挖掘資源價值，協同處理分散在不同部門、不同形式的防汛相關信息資源，實現指揮部內部各分散系統中的信息在指揮部內部各部門間流動與共享。要建立信息發布協同機制，將各類媒體傳播的信息加以甄別和利用，采用多渠道采集、統一發布的模式，實現外部信息與內部信息的有機融合，提升信息發布與提供檢索服務能力，滿足公眾用戶快速高效地獲取信息資源的需要，力求做到信息同步。建立常態的信息協同機制能很好地實現上下左右信息互聯互通，一方面能幫助決策者以最快的速度制定與選擇方案，實現綜合協調的應急決策和處置；另一方面，依賴及時的預警及災情發展信息，能動員社會各界力量開展各項自救、互救或參與政府應災行動，把損失降到最低。

3.構建全民防汛宣傳機制

微信等新媒體通常使用多媒體直接描述現場畫面，表達目擊者的感受和親歷者的情感反應，具有及時性和交互性等特點，這些是傳統媒體難以同時兼備的優勢。防汛部門要加深研究新媒體信息傳播的特點，借力用力不費力，建立人人都是宣傳員的機制，鼓勵和引導群眾在監督防汛工作、傳遞實時災情、發布個人預警等方面發揮作用。指揮部要對防汛有關輿論進行實時監控并加以篩選和利用，以提升信息傳播的效率，直接反映社會輿論，滿足受眾尤其是災區受眾的災害信息需求，同時，加強相關信息的專業指導，鏈接背景事件，介紹相關常識，提高權威性，積極引導輿論，使信息容易得到民眾的信任和認可。災難新聞本身就是一面鏡子，能夠啟迪民智，指揮部的宣傳深度要適當延伸，多引導發掘災難中的人情味兒，少一些臉譜化、應景式的宣傳，使人們引發共鳴，前車之覆應成后車之鑒，以防災難重演。

4.構建長效防災教育機制

防災教育是一項長期而艱巨的任務，指揮部應該在預防洪澇災害教育上建立一套長效的機制，達到教育一些人、普及一群人、影響一代人的目的。就目前洪澇災情來看，農村的直接洪澇損失重于城市，兒童等弱勢群體更容易受到傷害，防災教育應該以農村為中心、城市為重點、學校教育為主要途徑，聚焦防災日引起安全注意，重視經常性教育建立安全習慣。農村成災條件多，承災能力弱，群眾主動防災意識差，自救能力低，有效防御洪澇災害難度大。深入研究災害防治信息在農村傳播的規律，采取城鄉結對幫扶、科技下鄉等多種形式，充分運用已建成的山洪預警廣播系統等載體，最大限度吸收物質與技術支持，激發農村群體主動防災避災意識。在易受水患的城市地區，利用公益廣告、電子廣告屏、微信等平臺，開展堅持不懈的防災宣傳教育，達到潛移默化的效果。將應急基本知識和救助技能納入從小學到大學的教育體系，采用體驗式科普教學方法，同時還可以讓學生帶動家長，多次傳播，從整體上增強國民的危機防范意識，提高危機應對能力。

5.構建多元后勤保障機制

防汛搶險救災的隊伍、物資、設備等防汛搶險后勤保障是一種潛在需求，只有在災害發生后才會使用，要提高保障率就需要建立與社會市場經濟規律相適應的多元保障機制，達到優化資源配置的目的。按照競爭性政府購買服務的方式將有資質的工程建設企業納入防汛搶險隊伍體系，在培訓費、專用機具維護費、搶險費等方面定額補償，通過契約關系維持一批防汛搶險的常備力量。引入志愿性社會組織充實防汛隊伍，發揮專業人才集聚、機制靈活的特點，在開展防汛知識宣傳、疏散人員、災后救援等工作方面更多地動員社會力量。在防汛物資儲備方面，在原有政府儲備基礎上結合商業儲備、生產能力儲備，將物資分為應急救援類、基礎保障類、大型機械類等，按照各自特點分別與物資生產企業、經銷企業、物流企業、租賃企業建立代儲關系。政府向代儲企業支付補貼，企業既要定期向防汛部門報送儲備管理信息，還要保證政府在汛期對于代儲物資的優先使用權。建立多元后勤保障機制有助于促進全民參與防汛，同時，充分調動社會上的潛在人力和物質資源，實現行政責任與社會責任的統一。

6.構建防汛科技支撐機制

科技在防汛過程中發揮著重要作用，應該穩定防汛科技支撐投入，建立科技投入的常態化機制。防汛要不斷適應新科技、新技術、新設備，與現代化技術相結合，實現數字化、信息化、智能化。結合吉安市目前實際，應該著力在以下幾方面實現防汛與科技的結合：一是運用最新的科技著力開發適合本地的防汛信息監控共享平臺，打破以往信息分割模式，促進隱患及早發現，及時有效整合應災資源；二是開發防汛隊伍物資管理調度系統，促進政府和社會防汛資源大聯網，行成一個調度靈活、反應迅速的后勤保障體系；三是利用洪水風險分析，建成水利工程調度系統，合理管控洪水風險，提高雨洪資源利用效率；四是完善防汛信息智能查詢系統，開拓借助多種軟件發布防汛信息的渠道，提升面向社會的信息化服務水平。

在持久的洪水風險中以體制機制的不斷創新驅動求生存、謀發展是防汛工作的永恒主題，防汛工作具有長期性、科學性、群眾性和反復性，我們必須探討更有效的體制機制，使各項工程設施和非工程措施相互協調，謀求與洪水和諧共存?！?/p>

［1］于義彬.水資源系統風險管理與優化決策理論及應用研究［D］.大連理工大學，2004.

［2］張海斌.關于防汛抗旱工作的系統思考［J］.中國水利，2005（11）.

［3］汪晶晶.基于信息管理的協同應災機制研究［D］.安徽農業大學，2009.

責任編輯田靈燕

W orking system and mechanism of flood control in Ji’an City

Liu Bin

Considering the features of flooding such as long-term and repeated happening，flood control should be conducted in a scientific manner with public participation.Constant innovation and development shall be an everlasting theme for the improvement of flood control system.An in-depth analysis is carried out regarding integration of information，logistical support and public education.Specific measures are proposed so as to deal with flood in a scientific and efficientmanner.

flood control；system；mechanism；Ji’an city

TV877

B

1000-1123（2016）15-0032-03

2016-06-27

劉斌，科員。