曲靖沾益區(qū)調動群眾參與農建的機制探討

范美師

（云南省曲靖市沾益區(qū)水務局，655331，沾益）

曲靖沾益區(qū)調動群眾參與農建的機制探討

范美師

（云南省曲靖市沾益區(qū)水務局，655331，沾益）

云南省曲靖市沾益區(qū)在第八批中央財政小型農田水利重點縣項目建設中，按照《農田水利條例》的規(guī)定和要求，在完善投入、建設、運營與管理機制上總結出“三項建設機制”，即建立群眾全程參與機制，把群眾同意與否作為項目立項審批的前置條件；建立項目管理機制，強化施工單位責任，保障工程質量安全；建立項目運營、管護機制，以完善農業(yè)水價為核心，農民用水合作社為管護主體。“三項建設機制”的建立，有力地推動了沾益區(qū)農田水利建設。

《農田水利條例》；群眾全程參與；農民用水合作社；水價

云南省曲靖市沾益區(qū)在第八批中央財政小型農田水利重點縣項目建設中，按照《農田水利條例》規(guī)定和要求，建立“三項建設機制”，調動群眾參與農建項目的積極性，解決農田水利建設“最后一公里”和投入“短板”問題，有力地推動了農田水利建設。第八批中央財政小型農田水利重點縣沾益區(qū)分3個年度建設，工程設計灌溉面積3 471.34 hm2，其中改善灌溉面積2 161.34 hm2，新增灌溉面積1 310 hm2，受益人口2.83萬人。灌溉水有效利用系數(shù)由現(xiàn)狀0.44提高到0.7～0.85，年增糧食產量0.37萬t，年增農業(yè)產值1 082.12萬元，人均增收382.38元，年節(jié)水500.1萬m3。

一、群眾全程參與機制

1.立項審批前置條件

群眾全程參與機制是指把受益區(qū)群眾代表全過程參與工程立項投資建設管理運營和維護的機制。群眾全程參與機制，保障群眾對工程項目的選擇權、參與權、監(jiān)督權和評判權，充分調動群眾參與農田水利工程投資、建設、運營、管護的主動性和自覺性。群眾全程參與機制，重點是把群眾同意與否作為項目立項審批的前置條件。

（1）開展農田水利調查，科學規(guī)劃

實踐證明，群眾參與規(guī)劃的方式和程度，對規(guī)劃的科學性和可操作性影響大，決定著群眾意愿和項目實施的順利程度。在項目規(guī)劃中，受益區(qū)群眾了解項目區(qū)地域特點、水源狀況、用水和種植習慣、生態(tài)環(huán)境等情況，設計單位可廣泛聽取群眾意見，確保設計單位所編制的工程建設方案科學、合理、可行、易實施。

（2）群眾自籌資金解決占地補償，保障用地需求

項目區(qū)的利益糾紛，主要是由建設用地所引起的。在項目區(qū)90%以上農戶自愿的前提下，召開村民代表會議，形成會議記錄紀要、群眾簽字表、群眾籌資數(shù)量（以群眾集資銀行存款憑證為準）、征占地及附著物補償協(xié)調計劃、糾紛協(xié)調計劃等材料，最終制作成群眾承諾書，并由群眾簽字認可確認，提升群眾知曉率、滿意度、支持度。受益區(qū)群眾自籌資金，解決占地補償，受益區(qū)利益均衡，內部協(xié)調解決，自主調劑，確保施工正常，杜絕阻工現(xiàn)象。

（3）工程建設公示，確保建設陽光

對工程建設進行公示，將項目法人、工程設計單位、施工單位、監(jiān)理單位、建設內容、建設工期、建設質量要求、國家補助資金、配套資金、群眾籌資等情況進行公示，提升工程建設透明度，明確群眾監(jiān)督對象。在工程建設中對管理責任單位資金使用、服務內容等向項目區(qū)群眾公示，實行陽光操作，接受群眾和社會監(jiān)督。項目公示，維護了群眾的知情權、決策權、參與權，公開的是制度，取得的是民心，換來的是群眾的信心和決心。

2.建設資金籌集

（1）整合資金，形成合力

以中央財政、省、市資金為主導，用于主體工程建設。中央財政、省、市資金未能完成主體工程建設的，一是通過資金整合來解決，重點整合國土整治、農業(yè)綜合開發(fā)、中低產田改造項目，共整合資金5 473萬元（未計入總投資）；二是將土地出讓收益計提資金的10%投入主體工程建設，切實保障年度土地出讓收益計提的農田水利建設資金主要用于農田水利設施建設。主體工程建設資金有節(jié)余，則申請上級主管部門批準擴大受益范圍建設或是調劑使用。縣級配套資金解決項目建設獨立費用和幫扶，用于項目區(qū)精準幫扶的困難戶（五保戶、喪失勞力者等）。沾益區(qū)人民政府出示了配套資金承諾函，明確區(qū)級政府配套資金390萬元。

（2）落實政策，確保投入

本著“自己的事自己辦”的原則，通過民主決策，受益區(qū)農戶自愿出資，解決占地（臨時、永久、青苗）補償問題，增強受益區(qū)群眾對項目建設的責任感和自豪感，有效彌補政府投入不足，破解農田水利項目政府大包大攬、市場活力不足的問題。受益區(qū)農戶自籌資金304.74萬元，解決占地補償問題，剩余資金按預交水費處理。嚴格控制籌資標準，以不影響受益區(qū)群眾生產生活為高限。按受益區(qū)實有面積進行籌資，畝均籌資58.53元，人均籌資107.68元，五保戶、喪失勞力者除外。

（3）嚴格資金管理，集中使用

各專項資金必須由區(qū)財政部門歸口統(tǒng)一管理，克服財政資金使用上存在管理部門多、資金使用分散、資金到位中間環(huán)節(jié)多等問題。自籌資金暫由村民委員會（社區(qū)）保管和兌付，后移交給用水合作社。中央資金嚴格按照《農田水利設施建設和水土保持補助資金管理辦法》加強資金管理。項目資金原則上實行縣級報賬制管理，專賬核算、專款專用。建設資金管理，實行區(qū)級財政報賬制，同時在區(qū)水務局建立健全相應的項目資金內部管理制度和財務會計制度，加強對資金使用的檢查和審核，保證建設資金專款專用，及時到位。

二、建設管理機制

1.參建單位

沾益區(qū)成立由區(qū)長為組長，分管副區(qū)長、水務局局長為副組長，發(fā)改、財政、監(jiān)察、國土、林業(yè)、農業(yè)等相關部門為成員的中央財政小型農田水利重點縣建設領導小組，并根據(jù)項目法定程序，組建項目建設管理局及法人。管理局負責項目的具體組織實施，加強工程建設的指導、檢查、監(jiān)督、驗收等工作。嚴格按國家“四制”基本建設程序的要求，選擇有資質的中介機構組織工程施工招標投標工作，通過招標投標選擇工程造價合理、守信譽、重質量和重安全的施工企業(yè)完成6個標段的施工任務。通過招標方式選擇有資質的工程監(jiān)理單位對工程建設進行監(jiān)理。嚴格合同管理，及時組織項目施工。

2.組織實施

（1）參建方職責與流程

項目實施過程中，強化工程實施的痕跡管理，有關工程技術問題、工程建設質量、施工進度控制和投資控制由監(jiān)理單位、設計單位在工程建設管理局的主持下共同監(jiān)管。監(jiān)理單位按施工“三控制、兩管理、一協(xié)調”要求執(zhí)行，嚴把工程質量關。施工單位要做到安全生產、文明施工，并把安全生產納入合同管理，嚴防意外事故的發(fā)生。工程施工結束后，工程建設管理局技術人員、監(jiān)理人員、施工人員及項目區(qū)當?shù)卣嘘P人員，對完成工程實體的各項指標進行復核，按時完成竣工驗收資料整編，提請上級有關部門按照水利建設工程驗收規(guī)程組織竣工驗收。驗收合格后，由建設管理局造冊存檔，立卷歸檔驗收后，建設管理局自行撤銷。

（2）建立嚴格的質量保證體系

工程施工質量管理是工程建設的關鍵環(huán)節(jié)，施工中，工程建設所用的原材料、設備、半成品必須滿足工程設計所需的質量要求。原材料和設備要有生產廠家提供的出廠合格證明，并經質檢部門進行質量復檢合格后，方可進行安裝。所用的混凝土、砂漿、塊石經質檢部門檢驗合格后方可用于構筑物的實體部位。工程施工的各道工序、工藝和技術必須按設計及施工規(guī)范要求進行。嚴格施工現(xiàn)場質量監(jiān)督和指導，進行工程質量的抽樣檢測，保證每道工序、工藝質量合格。除在施工合同中明確規(guī)定質量保證金為5%以外，因承包人的原因造成的超出合同工程范圍的或施工后返工的工程量不予計量，返工的工程量處罰5%質量保證金。建設管理局加強工程質量監(jiān)管督導，跟蹤問效，建立健全工程質量安全管理制度，嚴格執(zhí)行工程質量追究制度，對工程質量安全負責，并公示工程建設情況。

（3）工程計量與竣工決算

對承包人按合同完成的合格工程進行計量并予以“四方”確認，按合同文件所規(guī)定的方法、范圍、內容和單位計量。不符合合同文件要求的工程不予計量；因承包人的原因造成超出合同工程范圍的或施工后返工的工程量，發(fā)包人不予計量，并處以罰金。工程項目完工并經竣工驗收合格后，發(fā)包和承包雙方按照施工合同的約定對所完成的工程項目進行工程價款的計算、調整和確認。建設管理局在項目竣工后3個月內完成竣工決算的編制工作。竣工決算由曲靖市審計局審計，以審計結果核定工程建設費用。

三、運營、管護機制

1.成立用水合作社

（1）管護責任和經營主體

農田水利建設堅持“政府主導、科學規(guī)劃、因地制宜、節(jié)水高效、建管并重”的原則。建立以農民用水合作社為主體的管護機制，明確工程產權轉交農民用水合作社管理，并作為管護主體，承擔管護責任。

（2）產權歸屬和管護方式

政府投資的工程產權歸國家所有，群眾投資的工程產權歸群眾所有（按比例分攤），清產核資后由區(qū)政府頒發(fā)產權證。建設項目獲得的財政補助資金形成的資產，按照《農民專業(yè)合作社財務會計制度（試行）》規(guī)定量化到合作社成員賬戶。工程管護方式實行“用水合作社+用水戶”管理模式。明確工程管護范圍，確定管理人員數(shù)量、職能職責，制定工程管護制度、運行管護人員崗位職責制度和考核辦法。

（3）管護經費開支

明確管護經費從水費、精準補貼、節(jié)水獎勵足額計提開支。水費嚴格按照規(guī)定標準核收，任何單位和個人不得截留或挪用水費。從用水合作社直接管理的工程取水的單位或個人，直接向用水合作社交付水費。水費收入是用水合作社的主要經濟來源，按《水利工程管理單位財務管理辦法》進行管理，主要用于工程的運行管理、養(yǎng)護維修、更新和工程改建及管理人員的報酬等方面，結余資金可轉入下一年度使用。

2.核定合理水價

（1）初始水權分配

根據(jù)曲靖市實行最嚴格水資源管理制度考核工作領導小組辦公室《關于印發(fā)2016年縣市區(qū)“三條紅線”控制指標的函》的要求，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、項目區(qū)、用水戶的用水量。按作物種類、種植面積、灌溉定額核定畝均用水量：2016年白浪片區(qū)榮興提水灌片每年所需的農業(yè)灌溉用水量為58.4萬m3，畝均用水量166.86m3；龍鳳提水灌片每年所需的農業(yè)灌溉用水量為48.4萬m3，畝均用水量166.90m3；下德灣至大樹屯渠道灌片每年所需的農業(yè)灌溉用水量為400.6萬m3，畝均用水量395.85m3。2017年白浪片區(qū)方城、譚家營灌片每年所需的農業(yè)灌溉用水量為247.6萬m3，畝均用水量235.81m3；吳家莊提水灌片每年所需的農業(yè)灌溉用水量為76.0萬m3，畝均用水量160.0m3。2018年白水片區(qū)每年所需的農業(yè)灌溉用水量為401.2萬m3，其中自流灌溉用水量為233.21萬m3，提水灌溉用水量為167.99萬m3，畝均用水量197.64m3。按照分配的水量，用水戶向農民用水合作社申辦用水權證，規(guī)定持證人擁有的用水總量指標，并造冊登記，質監(jiān)部門加強水計量設施質量和精準用水監(jiān)督。考慮到各年的來水情況，灌溉用水總量控制指標應根據(jù)當年的可用水量實行動態(tài)調整。

（2）水價

區(qū)分不同作物類型、不同灌溉方式實行不同的供水價格，核定用水量，最終報縣發(fā)改委審批，定額內用水按批準價格執(zhí)行。2016—2017年度項目區(qū)綜合全成本水價為0.68元/m3，其中提水灌溉水價為1.25元/m3，低壓管道灌溉水價為0.69元/m3，渠道灌溉水價為0.11元/m3；綜合運行成本水價為0.24元/m3，其中提水灌溉水價為0.48元/m3，低壓管道灌溉水價為0.17元/m3，渠道灌溉水價為0.07元/m3；綜合執(zhí)行水價為0.29元/m3，其中提水灌溉水價為0.53元/m3，低壓管道灌溉水價為0.22元/m3，渠道灌溉水價為0.12元/m3。2018年度項目區(qū)綜合全成本水價為0.64元/m3，其中提水灌溉水價為0.94元/m3，低壓管道灌溉水價為0.33元/m3；綜合運行成本水價為0.27元/m3，其中提水灌溉水價為0.42元/m3，低壓管道灌溉水價為0.11元/m3；綜合執(zhí)行水價為0.32元/m3，其中提水灌溉水價為0.47元/m3，低壓管道灌溉水價為0.16元/m3。

（3）節(jié)獎超罰，鼓勵交易

用水戶在定額內已購買但未使用完的水量指標，按年度給予獎勵或計入下一年度預交水費，直至成本水價平衡（一年一結算，動態(tài)平衡）：節(jié)水10%以下的部分，按執(zhí)行水價的10%獎勵；節(jié)水10%～30%的部分，按執(zhí)行水價的15%獎勵；節(jié)水30%～50%的部分，按執(zhí)行水價的20%獎勵；節(jié)水50%以上的部分，按執(zhí)行水價的30%獎勵。超定額累進加價按照下列標準執(zhí)行：用水量超出定額的，實行累進加價制度。超定額10%以下的部分，按執(zhí)行水價的110%計收；超定額10%～30%的部分，按執(zhí)行水價的130%計收；超定額30%～50%的部分，按執(zhí)行水價的150%計收；超定額50%以上的部分，按執(zhí)行水價的200%計收。超定額購買但未使用的水量，退還相應部分水費。允許項目區(qū)用水戶對定額內水量進行交易，用水戶之間可以直接進行水權交易。項目區(qū)內新增用水戶的水權交易，需經利益相關方同意，報沾益區(qū)水務局審核批準后方可進行水權交易。區(qū)財政建立精準補貼和節(jié)水獎勵基金，合理負擔農田水利工程運行維護經費，在執(zhí)行水價達不到供水成本水價的情況下，對農民用水合作社維修養(yǎng)護工程差額部分予以財政補貼。■

責任編輯韋鳳年

Discussion on mechanism of mobilizing the public to participate in rural construction in Zhanyi District of Qujing City

Fan Meishi

In the construction of the eighth batch of small key counties for water conservancy under Central Finance，Zhanyi District in Qujing City of Yunnan Province has summarized“three construction mechanisms”on the basis of improving investment，construction，operation and managementmechanisms in accordance with Regulation of Irrigation and Water Conservancy，i.e.，to establish onemechanism with the public participating in the whole process and set the public’s consent as the precondition of project approval；to establish themechanism of projectmanagement，emphasize responsibilitiesof the construction organization and ensure the quality and security of projects；to establish themechanism of project operation，management and protection，and set the improvement of agriculturalwater price as the core and the farmer water-consumer association as the main management and protection organization.The establishment of“three constructionmechanisms”hasgreatly promoted the construction of farmland water conservancy in ZhanyiDistrict.

Regulation of Irrigation and Water Conservancy；the public participating in the whole process；farmer water-consumer association；water price

S27

B

1000-1123（2016）15-0059-03

2016-06-23

范美師，高級工程師，主要從事水利水電工程勘察、設計、施工管理工作。