基于不完全契約理論和多重代理理論的政府采購工作問題研究

柳筱瑀　俞　暉

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基于不完全契約理論和多重代理理論的政府采購工作問題研究

柳筱瑀俞暉

自2015年1月通過《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》以來，我國的政府采購工作逐漸趨向成熟，并且在提高公共資金使用效率、促進(jìn)政府宏觀調(diào)控、提高采購?fù)该鞒潭取⒎€(wěn)定市場價(jià)格等方面做出了貢獻(xiàn)。然而由于在政府采購的過程中一方面存在著大量的不完全契約關(guān)系，形成了多方面的信息不對稱；另外一方面存在著多重的委托代理關(guān)系，很有可能會引發(fā)逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，由此造成采購需求人的“搭便車”行為、政府采購代理人的“尋租”行為以及事后中標(biāo)單位的道德風(fēng)險(xiǎn)問題。

一、理論綜述

1.不完全契約理論與政府采購

1979年Townsend提出了信息不對稱模型，根據(jù)信息不對稱性、人的不完全理性以及社會等外部環(huán)境的復(fù)雜性等因素，哈特等人提出了不完全契約理論。不完全契約理論和完全契約理論是完全相反的理論，它是指在契約訂立時(shí)，并不能完全預(yù)測到整個(gè)契約從計(jì)劃到訂立到完成所發(fā)生的所有事情。政府采購行為可以理解為是由采購人、政府、代理機(jī)構(gòu)和供貨商之間所訂立的一個(gè)個(gè)契約所組成的，由于前述不完全契約理論，在契約訂立時(shí)，無法預(yù)料到契約的執(zhí)行過程中會發(fā)生的所有事情，這就需要建立一個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)或者建立一套事后補(bǔ)償制度。在實(shí)際工作中，由于交易雙方之間存在信息不對稱的情況，信息弱勢者就有可能要承擔(dān)信息優(yōu)勢者投機(jī)行為的風(fēng)險(xiǎn)，比如政府采購代理機(jī)構(gòu)，它掌握著采購人需求以及供貨商的相關(guān)信息，屬于信息優(yōu)勢方，在政府采購執(zhí)行的環(huán)節(jié)中，必須保證代理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和透明性，否則就有可能形成“合謀”，損害信息弱勢方的利益。

2.委托代理理論與政府采購

隨著現(xiàn)代企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，企業(yè)所有者將資產(chǎn)委托給經(jīng)營者管理。由此產(chǎn)生了所有者與經(jīng)營者直接的委托—代理關(guān)系。1976年，Jensen和Meckling提出了代理理論。現(xiàn)實(shí)中，經(jīng)理人并不是資產(chǎn)大股東，對于其努力的成果并不享有100%的剩余收益權(quán)，而如果經(jīng)理人在工作中懈怠或在職消費(fèi)，那么他所得到的好處卻更大，所以經(jīng)理人有牟取私利和懈怠的動機(jī)。有研究表明，委托代理成本在國有企業(yè)或政府行為中更大，因?yàn)楣操Y源的所有者為全體人民，而分散的所有者由于無法對代理人的行為作出有效的監(jiān)督或者付出的監(jiān)督成本過高，故產(chǎn)生“搭便車”行為不能有效地制約經(jīng)理人的牟利行為。在政府采購招投標(biāo)的過程中，由采購人委托給政府，政府委托給招標(biāo)機(jī)構(gòu)，招標(biāo)機(jī)構(gòu)委托給招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)（例如政府采購中心），政采中心再與投標(biāo)單位簽訂契約，這其中存在著四重甚至五重的委托代理關(guān)系，每一層委托代理關(guān)系都存在著代理沖突的問題，基于經(jīng)濟(jì)學(xué)中的理性人假設(shè)，就有可能出現(xiàn)“尋租”、逆向選擇等道德風(fēng)險(xiǎn)，也可能出現(xiàn)采購人需求與代理人目標(biāo)不一致時(shí)，采購人需求并不能得到充分滿足，而導(dǎo)致政府采購效果不佳的情況。

二、國內(nèi)政府采購工作現(xiàn)狀分析及建議

政府采購工作一直秉承公開公平公正的原則，縱觀2015年以前國內(nèi)政府采購的文獻(xiàn)，均提出由于法律法規(guī)不細(xì)致導(dǎo)致實(shí)際工作中缺乏指導(dǎo)性條例，而在深入學(xué)習(xí)了2015年1月頒布的《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》后，該條例很大程度上完善了政府采購法律法規(guī)，對政府采購的實(shí)際工作有著很強(qiáng)的方向指導(dǎo)，在政府采購范圍、步驟、方式以及評審專家管理等方面進(jìn)行了規(guī)范，而加大政府采購項(xiàng)目的全程信息公開，積極推進(jìn)電子招標(biāo)工作，成為其主要亮點(diǎn)之一。

1.加大政府采購全程公開力度，推進(jìn)政府采購工作市場化

根據(jù)不完全契約理論，政府采購過程中存在的采購人監(jiān)督成本大導(dǎo)致的“搭便車”行為，以及招標(biāo)機(jī)構(gòu)的逆向選擇行為，主要是由于政府采購多重契約關(guān)系的不可預(yù)料性以及信息的不對稱性。要制約或者避免這兩種行為的發(fā)生，增加政府采購全程的透明度成為工作的重中之重，因?yàn)橹挥刑岣吡斯_透明程度，才能減少所有者“公眾”對政采行為的監(jiān)督成本，降低信息不對稱程度。新條例規(guī)定，在政采工作中，要利用指定媒體，力求做到政府采購適用法律公開、采購人招標(biāo)需求公開、招標(biāo)信息公開、招標(biāo)程序公開、招標(biāo)內(nèi)容公開、評標(biāo)方法公開、中標(biāo)結(jié)果公開以及救濟(jì)制度公開，真正做到“讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”。作為參與市場行為的政府采購工作，產(chǎn)品市場的競爭程度也很大程度上影響著政采工作的公開程度，一般來說，產(chǎn)品市場競爭程度越高，該產(chǎn)品行業(yè)的信息不對稱程度就越低，在該行業(yè)進(jìn)行的政府采購行為的代理成本也就越小，在實(shí)證研究中，往往用行業(yè)集中度作為市場競爭程度的替代變量，也就是說平均每家企業(yè)在市場中所占市場份額越小，代表該行業(yè)競爭程度越大。所以筆者認(rèn)為，擴(kuò)大政府采購的供貨商庫，提高政府采購市場化程度，有利于發(fā)揮政府采購工作優(yōu)化資源配置作用，更大程度地滿足采購者需求。

2.做到集中采購與分散采購相結(jié)合，提高采購效率

從政府采購工作推行以來，很多單位認(rèn)為政府采購就是集中采購，然而集中采購存在著集中采購目錄有限、采購周期長等弊端，這就給行政事業(yè)單位實(shí)際工作中的預(yù)算編制和支付進(jìn)度執(zhí)行造成了困擾。在集中采購目錄以內(nèi)限額標(biāo)準(zhǔn)以下以及集中采購目錄以外限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物或服務(wù)可以使用分散采購，分散采購也包括招標(biāo)方式公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)，非招標(biāo)方式競爭性談判、單一來源采購和詢價(jià)。分散采購由采購單位自行或委托政府采購代理機(jī)構(gòu)組織采購，與集中采購相比，效率隨之提高而且采購人的采購需求能夠得到充分的實(shí)現(xiàn)，但在實(shí)際工作中，很可能由于缺乏公平性而產(chǎn)生競爭風(fēng)險(xiǎn)，也存在由于信息公布滯后性導(dǎo)致的人為操作空間。這就要求，首先，供貨商的資質(zhì)必須進(jìn)行嚴(yán)格審查，可以采取例如收取投標(biāo)保證金的方式，對供貨商的行為進(jìn)行制約；其次，對招標(biāo)信息，例如招標(biāo)公告、中標(biāo)公告等必須及時(shí)準(zhǔn)確地進(jìn)行公告；第三，要做好項(xiàng)目的驗(yàn)收工作，建立投訴和救濟(jì)制度，對采購過程中出現(xiàn)的問題及時(shí)反饋、及時(shí)做出應(yīng)對。

3.建立政府采購的人才培養(yǎng)機(jī)制，健全誠信評價(jià)機(jī)制

由于政府采購工作是專業(yè)性較強(qiáng)的一項(xiàng)工作，在實(shí)際中涉及到多重的委托代理關(guān)系，這就需要政府采購工作的代理機(jī)構(gòu)以及政府采購評審專家等具備較強(qiáng)的專業(yè)知識，靈活應(yīng)變的能力、較高的綜合素質(zhì)以及良好的職業(yè)道德，對各方面利益進(jìn)行權(quán)衡，并作出符合采購人利益和需求的決策。而現(xiàn)實(shí)中政府采購的工作人員往往并沒有經(jīng)過專業(yè)化訓(xùn)練，尤其是對專業(yè)性較強(qiáng)的行業(yè)，例如環(huán)境監(jiān)測中心所需專用設(shè)備、儀器試劑等，并不具備相關(guān)的專業(yè)知識，在采購中對遇到的問題不能及時(shí)有效地解決。要解決這一問題，可以從以下幾個(gè)方面做出努力：

（1）定期組織政府采購工作人員進(jìn)行專業(yè)性學(xué)習(xí)，由采購人講解采購需求，加強(qiáng)采購人與代理人之間的業(yè)務(wù)溝通，做到要求統(tǒng)一。

（2）建立健全對政府采購代理機(jī)構(gòu)、供貨商、專家組成員等的誠信評價(jià)機(jī)制。有研究表明，當(dāng)存在完善的經(jīng)理人市場的時(shí)候，經(jīng)理人的私利行為會得到較大程度的約束，有效減少代理成本。如果我國政府采購市場有一個(gè)完善的誠信評價(jià)機(jī)制，代理機(jī)構(gòu)、供貨商和專家組成員就會自覺地對自己的行為進(jìn)行約束，減少可能存在的道德風(fēng)險(xiǎn)。

三、結(jié)語

在國家實(shí)施新條例后，政府采購工作得到了各單位的高度重視，筆者結(jié)合經(jīng)濟(jì)學(xué)理論也對其進(jìn)行了深入地思考，針對由于多重委托代理導(dǎo)致的代理成本問題，本文提出了建立健全監(jiān)督機(jī)制，在政府采購項(xiàng)目實(shí)施和驗(yàn)收環(huán)節(jié)引入獨(dú)立的監(jiān)理機(jī)構(gòu)；建立人才培養(yǎng)以及采購人和代理人之間的機(jī)制，在符合政府采購政策和流程的基礎(chǔ)上，最大程度地滿足采購人需求達(dá)到統(tǒng)一目標(biāo)；建立健全代理機(jī)構(gòu)、供貨商、專家組成員等的誠信評價(jià)機(jī)制，以制約代理人和供貨商的牟利行為。針對由于不完全契約導(dǎo)致的可能存在的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題，本文提出了增加政府采購工作公開力度，擴(kuò)大政府采購的供貨商庫，對供貨商實(shí)行保證金制度等對策■

（作者單位：淮河流域水資源保護(hù)局233001淮河水利委員會233001）