基于不完全契約理論和多重代理理論的政府采購工作問題研究

柳筱瑀　俞　暉

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基于不完全契約理論和多重代理理論的政府采購工作問題研究

柳筱瑀俞暉

自2015年1月通過《中華人民共和國政府采購法實施條例》以來，我國的政府采購工作逐漸趨向成熟，并且在提高公共資金使用效率、促進政府宏觀調控、提高采購透明程度、穩定市場價格等方面做出了貢獻。然而由于在政府采購的過程中一方面存在著大量的不完全契約關系，形成了多方面的信息不對稱；另外一方面存在著多重的委托代理關系，很有可能會引發逆向選擇和道德風險，由此造成采購需求人的“搭便車”行為、政府采購代理人的“尋租”行為以及事后中標單位的道德風險問題。

一、理論綜述

1.不完全契約理論與政府采購

1979年Townsend提出了信息不對稱模型，根據信息不對稱性、人的不完全理性以及社會等外部環境的復雜性等因素，哈特等人提出了不完全契約理論。不完全契約理論和完全契約理論是完全相反的理論，它是指在契約訂立時，并不能完全預測到整個契約從計劃到訂立到完成所發生的所有事情。政府采購行為可以理解為是由采購人、政府、代理機構和供貨商之間所訂立的一個個契約所組成的，由于前述不完全契約理論，在契約訂立時，無法預料到契約的執行過程中會發生的所有事情，這就需要建立一個監督機構或者建立一套事后補償制度。在實際工作中，由于交易雙方之間存在信息不對稱的情況，信息弱勢者就有可能要承擔信息優勢者投機行為的風險，比如政府采購代理機構，它掌握著采購人需求以及供貨商的相關信息，屬于信息優勢方，在政府采購執行的環節中，必須保證代理機構的獨立性和透明性，否則就有可能形成“合謀”，損害信息弱勢方的利益。

2.委托代理理論與政府采購

隨著現代企業所有權與經營權的分離，企業所有者將資產委托給經營者管理。由此產生了所有者與經營者直接的委托—代理關系。1976年，Jensen和Meckling提出了代理理論。現實中，經理人并不是資產大股東，對于其努力的成果并不享有100%的剩余收益權，而如果經理人在工作中懈怠或在職消費，那么他所得到的好處卻更大，所以經理人有牟取私利和懈怠的動機。有研究表明，委托代理成本在國有企業或政府行為中更大，因為公共資源的所有者為全體人民，而分散的所有者由于無法對代理人的行為作出有效的監督或者付出的監督成本過高，故產生“搭便車”行為不能有效地制約經理人的牟利行為。在政府采購招投標的過程中，由采購人委托給政府，政府委托給招標機構，招標機構委托給招標代理機構（例如政府采購中心），政采中心再與投標單位簽訂契約，這其中存在著四重甚至五重的委托代理關系，每一層委托代理關系都存在著代理沖突的問題，基于經濟學中的理性人假設，就有可能出現“尋租”、逆向選擇等道德風險，也可能出現采購人需求與代理人目標不一致時，采購人需求并不能得到充分滿足，而導致政府采購效果不佳的情況。

二、國內政府采購工作現狀分析及建議

政府采購工作一直秉承公開公平公正的原則，縱觀2015年以前國內政府采購的文獻，均提出由于法律法規不細致導致實際工作中缺乏指導性條例，而在深入學習了2015年1月頒布的《中華人民共和國政府采購法實施條例》后，該條例很大程度上完善了政府采購法律法規，對政府采購的實際工作有著很強的方向指導，在政府采購范圍、步驟、方式以及評審專家管理等方面進行了規范，而加大政府采購項目的全程信息公開，積極推進電子招標工作，成為其主要亮點之一。

1.加大政府采購全程公開力度，推進政府采購工作市場化

根據不完全契約理論，政府采購過程中存在的采購人監督成本大導致的“搭便車”行為，以及招標機構的逆向選擇行為，主要是由于政府采購多重契約關系的不可預料性以及信息的不對稱性。要制約或者避免這兩種行為的發生，增加政府采購全程的透明度成為工作的重中之重，因為只有提高了公開透明程度，才能減少所有者“公眾”對政采行為的監督成本，降低信息不對稱程度。新條例規定，在政采工作中，要利用指定媒體，力求做到政府采購適用法律公開、采購人招標需求公開、招標信息公開、招標程序公開、招標內容公開、評標方法公開、中標結果公開以及救濟制度公開，真正做到“讓權力在陽光下運行”。作為參與市場行為的政府采購工作，產品市場的競爭程度也很大程度上影響著政采工作的公開程度，一般來說，產品市場競爭程度越高，該產品行業的信息不對稱程度就越低，在該行業進行的政府采購行為的代理成本也就越小，在實證研究中，往往用行業集中度作為市場競爭程度的替代變量，也就是說平均每家企業在市場中所占市場份額越小，代表該行業競爭程度越大。所以筆者認為，擴大政府采購的供貨商庫，提高政府采購市場化程度，有利于發揮政府采購工作優化資源配置作用，更大程度地滿足采購者需求。

2.做到集中采購與分散采購相結合，提高采購效率

從政府采購工作推行以來，很多單位認為政府采購就是集中采購，然而集中采購存在著集中采購目錄有限、采購周期長等弊端，這就給行政事業單位實際工作中的預算編制和支付進度執行造成了困擾。在集中采購目錄以內限額標準以下以及集中采購目錄以外限額標準以上的貨物或服務可以使用分散采購，分散采購也包括招標方式公開招標和邀請招標，非招標方式競爭性談判、單一來源采購和詢價。分散采購由采購單位自行或委托政府采購代理機構組織采購，與集中采購相比，效率隨之提高而且采購人的采購需求能夠得到充分的實現，但在實際工作中，很可能由于缺乏公平性而產生競爭風險，也存在由于信息公布滯后性導致的人為操作空間。這就要求，首先，供貨商的資質必須進行嚴格審查，可以采取例如收取投標保證金的方式，對供貨商的行為進行制約；其次，對招標信息，例如招標公告、中標公告等必須及時準確地進行公告；第三，要做好項目的驗收工作，建立投訴和救濟制度，對采購過程中出現的問題及時反饋、及時做出應對。

3.建立政府采購的人才培養機制，健全誠信評價機制

由于政府采購工作是專業性較強的一項工作，在實際中涉及到多重的委托代理關系，這就需要政府采購工作的代理機構以及政府采購評審專家等具備較強的專業知識，靈活應變的能力、較高的綜合素質以及良好的職業道德，對各方面利益進行權衡，并作出符合采購人利益和需求的決策。而現實中政府采購的工作人員往往并沒有經過專業化訓練，尤其是對專業性較強的行業，例如環境監測中心所需專用設備、儀器試劑等，并不具備相關的專業知識，在采購中對遇到的問題不能及時有效地解決。要解決這一問題，可以從以下幾個方面做出努力：

（1）定期組織政府采購工作人員進行專業性學習，由采購人講解采購需求，加強采購人與代理人之間的業務溝通，做到要求統一。

（2）建立健全對政府采購代理機構、供貨商、專家組成員等的誠信評價機制。有研究表明，當存在完善的經理人市場的時候，經理人的私利行為會得到較大程度的約束，有效減少代理成本。如果我國政府采購市場有一個完善的誠信評價機制，代理機構、供貨商和專家組成員就會自覺地對自己的行為進行約束，減少可能存在的道德風險。

三、結語

在國家實施新條例后，政府采購工作得到了各單位的高度重視，筆者結合經濟學理論也對其進行了深入地思考，針對由于多重委托代理導致的代理成本問題，本文提出了建立健全監督機制，在政府采購項目實施和驗收環節引入獨立的監理機構；建立人才培養以及采購人和代理人之間的機制，在符合政府采購政策和流程的基礎上，最大程度地滿足采購人需求達到統一目標；建立健全代理機構、供貨商、專家組成員等的誠信評價機制，以制約代理人和供貨商的牟利行為。針對由于不完全契約導致的可能存在的逆向選擇和道德風險問題，本文提出了增加政府采購工作公開力度，擴大政府采購的供貨商庫，對供貨商實行保證金制度等對策■

（作者單位：淮河流域水資源保護局233001淮河水利委員會233001）