水電移民逐年貨幣補償安置方式理論研究與實踐

吳立恒

（水電水利規劃設計總院，100120，北京）

水電移民逐年貨幣補償安置方式理論研究與實踐

吳立恒

（水電水利規劃設計總院，100120，北京）

從我國征地補償價格理論、生產安置基礎理論、資金時間價值理論、征地補償特征等方面入手，深入探討了逐年貨幣補償安置方式的理論基礎，以期為我國水電工程移民逐年貨幣補償安置方式的進一步實踐提供有益的理論指導。

水電工程；移民安置；逐年貨幣補償；理論基礎

一、背景介紹

水電工程建設征地量大且集中，遷移人口較多，征地移民工作較其他基礎設施行業更為復雜。長期以來水電工程移民安置思路是實行以土地為主的大農業生產安置方式，以當地的資源承載力和環境容量為基礎，對征地涉及移民給予妥善安置。隨著水電工程向河流上游高山峽谷地帶推進，土地資源緊缺、耕園地資源匱乏、人地矛盾逐漸突出，資源承載力和環境容量已經不足以完全以農業為主來進行移民安置，傳統的移民安置方式不能適應當前移民安置的需要。目前，我國水電開發已經跨越了資金制約、市場消納制約和技術制約階段，移民已經成為我國水電開發的主要制約因素。創新移民安置方式，通過采用 “少土”“無土”等非農安置措施來進行移民安置，使得逐年貨幣補償安置方式應運而生。

逐年貨幣補償安置，在其發展歷程中也被稱為 “長期補償”“長效補償”等。1990年起，我國先后在四川、云南、貴州、廣西和湖南等地的水電工程進行了一定程度上的試點探索，取得了良好效果。把傳統的以土安置轉變為以長效補償為基礎的多渠道安置方式，有助于緩解有土安置壓力，減少移民遠遷，減輕電站融資壓力。《國家發展改革委關于做好水電工程先移民后建設有關工作的通知》（發改能源〔2012〕293號）中對逐年貨幣補償方式在試點工程移民安置中的有效性表示肯定，并指出各地要根據自己的實際情況，穩步探索逐年貨幣補償的安置方式，同時也為深入研究逐年貨幣補償方式，提供了政策依據。

目前逐年貨幣補償安置方式還停留在試點實踐階段，缺少對問題本質的深刻思考，還未形成統一的概念和定義，各地在試點探索時對補償范圍、兌付標準和補償期限等還存在諸多差異，國家層面尚未有統一的政策和規范，缺乏理論的正確指導。實踐是理論研究的基礎，而理論對實踐又有指導作用，沒有理論指導的實踐是不科學的，缺乏生命力。因此，深入探討逐年貨幣補償安置方式的理論基礎，對我國水電工程移民的逐年貨幣補償安置方式十分必要。

二、我國征地補償價格理論

我國土地政策是以社會主義公有制為基礎，在土地權屬上為兩級所有，即全民所有的國有土地和勞動群眾集體所有的集體土地，憲法授予了國家土地征收、征用的權利，為了公共利益可以將勞動群眾集體所有的土地強制性的征收為國家所有并給予補償，在征收土地的過程中，就產生了對被征地的農村集體經濟組織和農民進行補償和安置的問題。

征地補償是一種行政補償。我國征地補償定價是以馬克思的地租地價理論為基礎，借鑒西方地租地價理論，發展并形成了符合我國實際情況的土地價格理論。征地補償價格理論為研究逐年貨幣補償安置的兌付標準和資金來源提供了重要指導。

1.馬克思地租地價理論

馬克思的地租價格理論是我國制定征收土地補償費用標準的基礎依據，從1986年全國人大通過的第一部《中華人民共和國土地法》（簡稱土地法）開始，就確立了按照馬克思的土地價格理論計算征收土地的土地補償費和安置補助費的思路。產值倍數法和片區綜合地價法是到目前為止我國大部分地區應用比較廣泛的征地補償方法之一。在目前各地對逐年貨幣補償的探索中，移民安置補償資金基本上來源于被征收耕地的土地補償費和安置補助費。馬克思地租地價理論是土地法確定征地補償標準的基礎，也是逐年貨幣補償資金計算方法研究的理論依據。同時馬克思的地租概念也為逐年貨幣補償確定逐年兌付標準提供了依據。

2.西方地租地價理論

我國在制訂征地統一年產值標準和征地區片綜合地價時基本依據為馬克思地租理論，也將西方地價理論作為測算理論的補充并運用其對地價進行修正，特別是征地片區綜合地價測算在一定程度上體現和運用了西方土地價格理論。征地片區綜合地價和統一年產值測算除考慮地類、產值、位置、等級和人均耕地數量外，還要考慮土地的市場供求、當地經濟水平和居民最低生活保障水平等因素，對我國征地補償補助標準進行修正。

3.地租地價理論在我國的應用與發展

目前，我國實行土地所有權和土地使用權相互分離的制度，在現今社會主義制度的框架下，絕對地租和級差地租依然存在。社會主義絕對地租有著不同的形式，主要包括國家所有土地發生的國家與單位及個人之間的土地出讓（或租賃）關系等，或者集體所有土地發生的集體與農戶之間的土地承包、租賃關系，以及其他的關系形式。

從20世紀九十年代末開始的土地使用制度改革，建立起了我國社會主義地租理論體系和土地價格的制度體系，形成了具有我國特色的土地征收補償和估價的理論、方法和技術標準，建立起了符合我國國情的，以基準地價、標定地價和協議出讓最低價為核心的地價體系。深刻了解和掌握我國地租地價理論和土地價格市場管理體制機制，對逐年貨幣補償的資金計算方法研究有重要的理論作用和實際操作意義。

三、生產安置的基礎理論

我國的土地屬于全民所有或集體所有，其性質是社會主義公有制。土地不能進行買賣，農民被征地后，個人是沒有權利和辦法獲得土地自我生產安置的，在我國是由政府負責被征地農民的生產安置，通過某種補償安置方式，來替代土地對農民的功能。因此，在理論上研究土地的功能以及馬克思土地資本理論和資產社會政策理論，是妥善做好被征地農民的生產安置問題的前提。

1.土地功能理論

歸納起來，土地主要有5個方面的功能：一是生產要素功能，這也是土地最基本的功能，土地作為最基本的農業生產資料，為人們提供了滿足日常生活所必需的糧食等生活資料；二是提供就業崗位的功能，土地是人們基本的勞動對象，人們在土地上勞作，土地為農民提供了穩定的就業崗位和農業生產勞動技能培訓機會；三是社會保障的功能，土地是農民對生存的一種依賴，土地維系著農民賴以生存的必要條件；四是經濟收益的功能，土地的經濟意義在于利用土地生產有效益的產品，除滿足農民正常需求外，多余的部分可以通過商品交易取得經濟報酬；五是社會穩定的功能，土地保障居民糧食需求的供給，維持著國家和社會的穩定。

從本質上講，對農村移民進行生產安置，即在農村移民的土地被征收后，或者通過為被征地農民籌措新的土地資源以替代原有土地，使得被征地農民不因征地而失去土地，或者通過為被征地農民提供就業扶持等措施替代原有土地功能，以保持被征地農民的生產生活水平。逐年貨幣補償也是一種生產安置方式，從理論上講，研究重點就是這種安置方式對被征收土地功能的替代程度。

2.馬克思土地資本理論

在馬克思資本理論當中，土地資本理論是其重要構成。土地資源具有雙重屬性，即自然屬性和社會屬性。能夠帶來經濟價值的土地資源就是土地資產。土地資產是土地的經濟形態，以財產狀態呈現，因而明確的權屬關系及排他性是其鮮明特點，價值量是其計量標準。

馬克思的資本理論是以資本主義的雇傭勞動關系為研究背景的，但就我國農村目前實行的土地制度而言仍然適用。首先，我國現行的家庭聯產承包責任制的客觀條件，表明了土地所有權和經營權能夠分離，這種分離使農戶逐漸成為獨立的經濟實體，土地經過長期經營，成為農戶生存和發展的重要渠道,這使得農戶對承包地的產權和收益權提出要求，來擴大生產增加福利。其次，雖然我國法律規定農村土地的歸屬是農村集體，但不同集體經濟組織擁有的土地數目和質量不等，土地距離市場與城市的遠近也不盡相同，因此，等量的勞動投入所產出的經濟收益相差很大，就自然而然地產生了絕對地租和級差地租。農民土地被征收后，農民集體經濟組織對土地的所有權、收益權及用益物權不復存在，由原有的實物形態轉化為逐年貨幣補償資金的形式，將原有資源的積聚轉變為現金收入的流動，相當于移民征地補償費用資本化，在一定期限內移民每年獲得相當于土地受益。

3.資產社會政策理論

以資產為基礎的社會政策理論是1990年由美國華盛頓大學麥克爾·史樂山教授在《資產與窮人》一書中首次提出的。史樂山所指的資產涵義廣泛，不僅包括貨幣儲蓄、金融證券、不動產（如住房等）、農場或耕地等有形資產，還包括基于個人因素和社會經濟關系的信譽、人力資本等無形資產。史樂山以資產為基礎的社會政策，是為了解決貧困和社會福利問題而提出的，對于水利水電工程移民安置也有指導意義。移民土地被征收后，通過籌措土地給移民重新配置土地、利用征地補償費用入股電站建設、利用征地補償費用置辦其他可以為移民帶來收入的資產等，都屬于通過為移民增加資產解決移民生產安置問題，都符合以資產為基礎的社會政策理論。逐年貨幣補償，也相當于移民被征收土地后重新給移民提供了在一定期限內為移民能夠提供相對穩定收入的資產，也應該用以資產為基礎的社會政策理論進行解釋。

四、資金時間價值理論

逐年貨幣補償安置實質是一種以一定期限的動態補償代替一次性靜態補償的征地補償模式。從經濟學角度，“資金的時間價值”是客觀存在的一種經濟現象。確立資金的時間價值觀念對研究逐年貨幣補償的資金支付和補償期限有十分重要的意義。

資金時間價值是指一定量的資金在不同時點上的價值量差額。在工程經濟分析中，無論是技術方案所發揮的經濟效益還是所消耗的人力、物力和自然資源，最后都以價值形態即資金的形式表現出來。資金的價值隨時間變化而變化，是時間的函數，隨時間的推移而增值，其增值的這部分資金就是資金的時間價值。

逐年貨幣補償安置是將來源于被征收耕園地的土地補償費和安置補助費的資金，在征地后的一定期限內逐年支付一定金額的征地補償費用。和傳統的移民安置方式比較，相當于補償費用由原來的一次性補償支付轉變為若干年逐年支付。由于逐年貨幣補償安置的補償期限長，在補償期限內對補償對象的收入影響和逐年補償資金進行經濟分析，期限內每年都會產生現金流量，需要將不同時間的逐年貨幣補償金按其時間價值折算為同一時間的資金值進行分析比較。

五、我國征地補償的特征

征地涉及農民集體所有的土地所有權、用益物權和擔保物權的改變，逐年貨幣補償安置方式與被征地農民的土地收益息息相關。研究我國征地補償的特征是研究逐年貨幣補償安置方式補償方法的基礎。

由于我國特殊的國體，征收征用及補償也有自身的特點：一是確定補償標準,我國的補償標準用法律、法規或者規章進行規定；二是征收的最終決定權或者裁決權在政府，其他國家則是采用共同委托評估、協商乃至法院裁決；三是對“公共利益”認定寬泛，難以成為“征收”的前置條件；四是依據馬克思理論，征地補償標準按照被征土地的原用途確定。

六、結 語

逐年貨幣補償是針對水電工程水庫庫周土地資源匱乏、農業生產安置移民容量不足而采取的一項新的生產安置方式，它將征地補償費用由為移民籌措土地等生產措施的一次性支付調整為在一定期限內的逐年支付，目前已在一些省市進行了試點實踐，取得了良好的效果，有助于緩解了人地矛盾，有利于推進水利水電工程建設和移民搬遷安置。分析結果表明，逐年貨幣補償安置方式具有扎實的理論基礎，是一種切實可行的移民安置方式，也是對現有生產安置政策的有益補充。本文研究成果為逐年貨幣補償安置方式的進一步實踐及科學發展提供理論支撐和規范指導。

[1]龔和平.水電工程移民問題與對策探討[J].水力發電，2014(3).

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[5]高新民.資金時間價值與企業投資決策 [J].鄭州鐵路職業技術學院學報,2009(2).

責任編輯 安天杭

Theoretical studies on ways of yearly monetary compensation to resettlement of hydropower projects and its practical application

//Wu Liheng

In-depth analysis is conducted on the theoretical basis of yearly monetary compensation to resettlement of hydropower projects,considering theory of pricing,production arrangement,time value of money and special features of land acquisition compensation.It is expected to provide a base for further application in China.

hydropower;resettlement arrangement;yearly monetary compensation;theoretical base

TV632+D632.4

B

1000-1123（2016）16-0018-03

2016-06-29

吳立恒，工程師，主要從事水利水電工程移民政策研究。