工程總承包模式在廣西水利工程建設中的探索

黃照春，蒙志強

（廣西壯族自治區水利基本建設局，530023，南寧）

工程總承包模式在廣西水利工程建設中的探索

黃照春，蒙志強

（廣西壯族自治區水利基本建設局，530023，南寧）

工程總承包；水利工程建設；探索；廣西

近年，特別是2011年中央1號文件出臺以來，水利改革發展不斷深入，中央對水利的投入不斷加大，水利基礎建設再次掀起新高潮。在廣西，大批流域控制性樞紐工程、抗旱水源工程、病險水庫（閘）除險加固、江河治理、灌區配套和節水改造、農村飲水安全、海河堤防等水利工程陸續開工建設，對廣西水利“補欠賬、強基礎”、促進保障能力上臺階發揮了積極作用。大規模、多項目、高強度、全方位的水利工程開工建設也給基層水利部門建設管理帶來空前壓力，傳統的工程建設管理模式已很難滿足新形勢下水利建設的需要，探索適應大規模水利工程建設管理模式迫切且必要。

一、廣西水利工程建設管理現狀

廣西水利工程建設管理經歷了組建工程建設指揮部管理、基層水利部門管理、組建項目法人管理3個階段。在近年的水利工程建設中，主要由縣級水利局或其二層機構，或水庫管理所等部門作為項目法人進行建設管理。雖然項目法人組建形式多種多樣，但參與工程建設管理的人員大部分為基層水利局臨時抽調的技術人員。一方面，技術人員業務能力、工作水平參差不齊，另一方面在大規模、多項目、高強度、全方位開展工程建設的情況下，基層水利技術力量顯得捉襟見肘，很多基層水利部門（項目法人）存在一個技術人員兼管、聯系數個甚至十幾個水利項目建設管理的情況，導致部分項目服務不到位、管理缺失。建設管理人力資源不足、技術力量薄弱成為制約水利工程建設的瓶頸，給項目法人責任制的落實帶來很大困難。

二、工程總承包模式在廣西水利建設中的開展

自1997年 《中華人民共和國建筑法》給予工程總承包法律地位以來，建設部2003年出臺《建設部關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》，2005年頒布《建設項目工程總承包管理規范》，2011年國家發改委、工業和信息化部等九部委頒布《標準設計施工總承包招標文件》，倡導工程建設項目采用工程總承包模式，鼓勵有實力的工程設計和施工企業開展工程總承包業務。

廣西水利積極鼓勵探索適應本地區的工程建設管理模式，2015年3月，為解決基層水利工程建設管理的短板，強化水利工程建設規范化管理，百色市凌云縣、德保縣、隆林縣開展了水利建設項目工程總承包模式探索實踐。2015年11月27日，凌云縣新建抗旱水源工程那追水庫開工建設，標志著廣西水利建設項目工程總承包模式探索邁出了實質性的一步。

三、工程總承包模式的形式及其優勢

1.工程總承包的主要方式

（1）設計采購施工（EPC）/交鑰匙總承包

設計采購施工總承包是指工程總承包企業按照合同約定，承擔工程項目的設計、采購、施工、試運行服務等工作，并對承包工程的質量、安全、工期、造價全面負責。

交鑰匙總承包是設計采購施工總承包業務和責任的延伸，最終向業主提交一個滿足使用功能、具備使用條件的工程項目。

（2）設計—施工總承包（D-B）

設計—施工總承包是指工程總承包企業按照合同約定，承擔工程項目設計和施工，并對承包工程的質量、安全、工期、造價全面負責。

根據工程項目不同規模、類型和業主要求，工程總承包還可采用設計—采購總承包（E-P）、采購—施工總承包（P-C）等方式。

2.工程總承包模式的優勢

工程總承包模式與傳統建設管理模式相比，具有如下優勢。

①有利于緩解基層水利建設管理部門人力資源、技術力量不足等實際問題，讓基層水利部門騰出手來，把時間和精力放在抓政策落實、抓法律法規執行上；有利于參建單位在保障施工外部環境與協調處理內部關系上各有側重、各司其職，不缺位、不越位。

②合同關系較為簡單。項目法人只與總承包單位和監理單位簽訂合同，項目法人只需對總承包、監理單位進行管理。相對傳統建設管理模式中項目法人要管理每個標段設計、施工、監理單位，總承包模式大幅度減少了項目法人日常管理工作，減少了協調各參建單位工作量，使項目法人能集中精力解決建設用地和開展資金籌措等工作，強化合同管理，強化對項目宏觀控制，確保工程整體目標的實現，建設過程中避免了設計、采購、施工責任分離、相互脫節的矛盾。

③有利于工程工期控制。總承包單位可以最大限度處理和協調內部關系，實現設計、采購、施工深度融合，管理關系順暢，使設計、施工和諧同步，利于工期控制，達到按期（或提前）完工并驗收、盡早發揮效益的目的。

④有利于工程投資控制。降低超概風險，提高投資收益。如采取設計單位為主體的工程總承包，由于設計單位技術力量雄厚，對設計意圖也最了解，可通過開展限額設計、優化設計、科學化管理、精細化施工等工作，確保投資控制目標的實現。

⑤可以充分利用總承包單位的技術、人才和資金優勢，發揮總承包單位的主動性、積極性和創造性，促進新技術、新工藝、新方法的應用。

⑥在一定時期內減輕資金周轉壓力。在個別地方財力不足的縣（區），可充分利用總承包單位的資金優勢解決資金到位不及時影響施工的問題，既達到如期完成發揮效益的要求，也減輕項目法人資金籌措的壓力。

四、目前水利工程推行工程總承包模式存在的問題

①工程總承包資質要求不明確。工程總承包包含了設計、采購、施工的內容，而目前企業資質采用了設計、施工單列的資質管理模式，雖然設計、施工企業均有總承包的資質，但其資質許可范圍僅限于設計或施工系列內部，單有設計總承包資質或單有施工總承包資質是否能承攬工程總承包業務，相關文件沒有明確規定。對于這個問題，雖然《設計單位進行工程總承包資格管理的有關規定》（建設〔1992〕805號）有規定，但建設部《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》（建市〔2003〕30號）頒布后，《設計單位進行工程總承包資格管理的有關規定》被廢止，目前尚未見到對工程總承包資質的有關新規定出臺。在此情況下，總承包商從事工程總承包應否具備資質，應該具備何種資質，單有設計總承包資質或單有施工總承包資質是否能承攬工程總承包業務？這些問題給實際操作帶來極大困難，也是目前爭議的焦點。目前廣西普遍試行以設計單位牽頭，聯合相應資質的施工單位成立聯合體投標方式承攬工程總承包業務，逐步培育同時具備設計、施工資質的市場主體。

②缺乏指導實施水利工程總承包的規章、規范性文件，使得水利項目采用工程總承包模式在實施過程中缺少政策指導、無章可循，廣西水利工程總承包還處于摸著石頭過河的階段。

③ 《標準設計施工總承包合同招標文件》（2012年版）規定，為招標項目前期工作提供咨詢服務的單位不得參與投標，使得最了解工程情況及設計意圖的前期工作設計單位難以發揮其原有優勢，其推行也受到一定限制。

④工程總承包結余資金歸屬尚未明確。按照對工程總承包的理解，一般認為工程總承包采用總投資包干制度，工程總承包合同價以項目主管部門批復的初步設計投資下浮一定比例為依據，實行投資包干，多不退、少不補，風險和收益均由總承包單位承擔。目前財政、審計部門對工程總承包投資節約沒有明確的管理制度，很多地方又有不成文的限制，通過優化管理所節約的工程資金不一定能分配到總承包單位，但投資超出預期，總承包單位必須要承擔，這給工程總承包單位帶來較大的風險。

五、建 議

①建議建設行政主管部門出臺工程總承包的配套規定，明確工程總承包單位應具備的資質，促進工程總承包沿正確方向發展。

②建議水利部出臺相應的工程總承包規章、規范或指導意見類規范性文件，指導開展水利項目工程總承包工作。

③建議相關部門對《標準設計施工總承包合同招標文件》（2012年版）的部分內容進行適時調整，取消參與前期工作的設計單位回避的條款，使工程前期工作設計單位能夠參與工程總承包投標，促進工程建設的連貫性，確保規劃意圖得到最好表現，確保設計深度。

④建議發改、財政等部門出臺工程總承包項目投資管理辦法，明確工程投資籌措、使用等相關規定，特別是針對工程節余投資分配的規定，保護工程總承包單位合法利益，促使總承包單位提高優化設計方案和施工組織管理的積極性，進一步保障工程質量、進度和安全，促進工程總承包模式健康、快速發展。

[1]中國水電顧問集團中南勘測設計院.工程總承包項目管理應用手冊[M].北京：水利水電出版社，2009.

[2]饒勃.工程項目管理與總承包[M].北京：中國建筑工業出版社，2005.

[3]住房與城鄉建設部.關于進一步推進工程總承包發展的若干意見（征求意見稿）[R].2015.

責任編輯 張瑜洪

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1000-1123（2016）16-0027-02

2016-06-01

黃照春，工程師。