無錫小型水庫管理體制改革實踐與探索

王鴻涌

（江蘇省無錫市水利局，214031，無錫）

無錫小型水庫管理體制改革實踐與探索

王鴻涌

（江蘇省無錫市水利局，214031，無錫）

小型水庫；管理體制；改革實踐；無錫

2014年，江蘇省水利廳明確無錫宜興市作為蘇南板塊推進小型水庫管理體制改革試點市。宜興市以明晰小水庫產權、明確管護主體和責任、落實管護經費為目標，以依法有據、適度創新、統管共享、突出重點、政府主導、鎮村配合為原則，在全市17座小型水庫中展開小水庫“四權”（即所有權、使用權、管理權、經營權）分開為核心的管理體制改革試點工作。

一、主要特點

一是工程產權得到明確。在“兩線范圍確認書”、部分土地流轉、征用協議簽訂的基礎上，全市17座小型水庫全部以政府名義頒發了小型水利工程產權登記證，其中16座小水庫歸當地鎮政府所有，1座歸村委所有。同時制作完成17座水庫的兩線界樁定位圖，并形成完善的臺賬資料。

二是管護主體和責任得到明確。小水庫管護全部以鎮、村文件以及使用權和經營權相關協議的形式予以明確。

三是安全主體和責任得到明確。所有小水庫的防汛責任人、安全責任人全部以文件的形式進行公布。實現了以管理網絡圖庫明確管理職責，每庫編制相關預案明確安全責任和追究制度。

四是管護經費得到明確。宜興市政府對小水庫進行定額補助，鎮財政落實配套管護經費。其中小（1）型水庫每座2萬元/年，?。?）型水庫每座1.2萬元/年，5萬m3以上重點塘壩每座6 000元/年，張渚鎮小水庫視頻集中監控系統6.5萬元/年。

五是實現了集成化管理模式。成立張渚鎮小型水庫管理中心，17座小水庫全部做到專人管護并簽訂管護協議或合同。2015年10月，無錫小水庫改革工作順利通過省水利廳組織的驗收，其中主要指標產權證發放、管護主體和責任落實、管護經費落實均達到100%，群眾滿意度超過85%，試點工作達到驗收標準。

二、具體做法

1.精心謀劃，合理制定方案

認真研究《江蘇省深化小型水利工程管理體制改革實施方案》《江蘇省水庫管理條例》等有關文件，結合宜興小水庫管理實際情況和改革要求，經多方征求意見后正式下發了《宜興市小型水庫管理實施細則》，為小水庫改革提供法律依據。同時堅持依法有據、讓利于民、突出重點、政府主導的原則，制訂實施方案，明確小水庫改革路徑和改革目標；堅持民生水利思維，在涉及一些具體經濟利益時讓利于民，減輕改革阻力；堅持因地制宜，不搞“一刀切”，結合本地實際綜合推進改革。通過明晰所有權、界定管理權、明確使用權、搞活經營權，著重解決水庫安全、管護主體、管護責任和管護經費等問題。

2.廣泛宣傳，凝聚改革共識

在推進改革過程中，首先解決思想認識問題，通過前期對小水庫“四權”的調查摸底，全面排摸全市17座小水庫的管理現狀。由宜興市水利局牽頭，分組下鄉按鎮、水利站、管理單位三級多層次宣傳和征求相關意見建議，列出改革的重點難點，取得共識，尋求突破，首先取得各村的支持，再由各村進行村民矛盾的調解。

3.因地制宜，尊重地方意見

確權劃界堅持因地制宜，對于水庫校核洪水位以下的土地，在有效管理前提下各地可結合政府財力、群眾意愿、規劃方向等自行決定流轉或征用。按照尊重歷史、讓利于民、突出重點、協調一致的原則，由各村調解村民矛盾，并由各村黨總支和村委會進行范圍確認，在兩線范圍內的土地明確為水庫所有，無權屬爭議，并經兩委及負責人簽字蓋章確認形成書面材料，為所有權確認提供基礎依據，其中大壩保護范圍線內的土地全部流轉，流轉費用由鎮政府按年支付。水庫管理范圍線內的土地明確責權，對有權屬爭議的小面積土地按相關政策進行土地流轉。同時為顧及原有土地使用者或水庫經營者的利益，堅持“讓利于民、安全第一”，對使用權、經營權作適度變通，明確管理權，下放使用權、經營權，即管理權歸管理單位所有，使用者或經營者在原有基礎上繼續使用或經營，所得收益歸原有使用者或經營者，但新增經營設施或改變使用方式必須無條件接受管理單位管理。在實際操作中對使用方式或經營范圍作出詳細規定，例如將水庫分成大壩、水面、周邊土地等區域，將原有使用或經營行為進行范圍框定，與管理單位簽訂新的使用或經營合同，防止新的爭議問題發生以及無序開發。

4.確權發證，鞏固改革成果

在兩線范圍和所有權確定的基礎上，按照誰所有誰管理的原則，明確管理權、使用權和經營權，由各鎮政府以政府文件形式下發至各相關村和成員單位，進一步確保了水庫日常管理中違章處置的可操作性，為小水庫法制管理、規范管理、良性發展提供有力保障。作為產權的憑證，宜興市設計了“小型水利工程產權登記證”，內容包括產權人名稱、范圍、期限等，并在宜興市政府法制辦審定的基礎上以宜興市政府蓋章印發的形式，下發了17座小型水庫的產權登記證，明確小型水庫工程所有權歸屬。同時水庫現場按照確認的“二線”范圍安裝圍網，進行物理隔斷，杜絕與周圍村民的牽涉。

5.統分結合，完善管理機制

在明晰工程產權基礎上積極完善水庫協調管理機制、社會化服務機制、日常管護機制、責任落實機制、社會融資機制等，發揮水庫應有的價值和功能，促進水庫持續健康發展。主要成果是創立鎮級小水庫管理中心，在小水庫相對集中的張渚鎮專門成立張渚鎮小型水庫管理中心，配備兩名專門的技術人員統籌區域內水庫的管理工作，并為其余鎮的小水庫管理提供技術支撐，鎮水利農機站受鎮政府委托，直接管理小型水庫管理中心，中心管理13座水庫的日常運行，各水庫只設管護點。對張渚地域范圍內水庫實行視頻和水雨情觀測集中監控，實時監控大壩溢洪道、庫區水位活動情況，及時發現在大壩管理范圍內的違章建設、生產作業等情況，第一時間處置。在小水庫改革過程中，同步推進小水庫的大壩保護范圍線、水庫管理范圍線管理，在小水庫管理過程中積極推行三統一和六集中，即統一管理制度、統一管護體系、統一臺賬記錄和集中巡查管理、集中監控檢查、集中業務培訓、集中資料保管、集中重要物資儲備、集中經費使用。

三、存在問題

一是小型水庫缺少保護和利用規劃。目前，無錫的小型水庫已經從傳統的供水、灌溉功能拓展到景觀、生態功能，作為品質優良的生態旅游資源發揮著越來越重要的作用，但在合理處理好小型水庫的安全性和經濟性、有效保護和合理利用關系方面，缺少明確且可持續的規劃方案。

二是小型水庫管理權落實存在薄弱環節。存在不少小型水庫違建侵占問題且難以處理，這既有長期積累的原因，也有意識、執法偏弱的問題，更重要的是權屬主體和執法主體不耦合，需要在依法管理和可持續利用方面找到平衡點。

三是小型水庫所有權確立后自我發展能力不足。小型水庫兩項經費主要來自于市、鎮，以政府財政支持為主，水庫自身積累能力不夠，自我發展能力偏弱，良性運行日常經費難以從政府保障轉向自身創收從而實現市場化社會化管理。

四是改革后的水庫技術管理問題依然存在。這次改革從體制上解決了權屬和責任問題，但還沒有建立水庫有效運行的內生技術機制。

四、對策建議

當前，無錫市正在總結推廣試點地區改革經驗，全面鋪開全市改革工作。應以此為契機，建立適應無錫市市情、水情與農村經濟社會發展要求的小型水利工程管理體制和良性運行機制，達到五個效果。

一是建立產權明晰、責任明確的工程管理體制。按照“誰投資、誰所有、誰受益、誰負擔”的原則，確保工程安全和公益功能有效發揮，結合基層水利服務體系建設、農業水價綜合改革的要求，落實小型水利工程產權。

二是建立社會化、專業化的多種工程管護模式。所有小型水利工程均明確工程產權所有者是工程的管護主體，管護主體落實管護責任，加強工程維修養護，確保工程正常運行。地方政府是涉及公共安全的小型水利工程安全責任主體，負責落實工程安全責任。涉及公共安全的小型水利工程可實行所有權、管理權、使用權和經營權“四權”分置，將其管理權明確給水行政主管部門或其派出機構、鄉級基層水利服務機構承擔，并確定使用權和經營權。

三是建立制度健全、管護規范的工程運行機制。針對不同類型工程特點，因地制宜采取專業化集中管理與社會化管理等管理（護）方式。切實加強基層水利服務體系建設，健全完善基層水利服務機構，結合實際成立專業化維修養護隊伍，組建農民用水合作組織，開展集約化維修養護服務，落實工程社會化管護保障。

四是建立穩定可靠、使用高效的工程管護經費保障機制。積極拓寬工程管護經費投入渠道，建立穩定的管護經費保障機制。完善 “民辦公助”“一事一議”等機制，引導和組織農民群眾參與小型水利工程管護。市級財政設立專項資金，對全市小型水利設施維修養護和項目建設給予適當分類分檔補助，并逐年增加。

五是建立獎懲分明、科學考核的工程管理監督機制。結合本地實際，制定相應的實施細則和經費保障辦法，定期檢查各項制度的落實和工程管護情況，促進小型水利工程管理進入良性運行軌道；強化對小型水利工程的行業監督，有效防止水資源浪費和掠奪式經營。

責任編輯 董明銳

TV621

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1000-1123（2016）16-0032-02

2016-08-10

王鴻涌，局長、黨組書記，高級工程師。