河北省農業水價綜合改革模式初探

馬磊

（河北省財政廳，050051，石家莊）

河北省農業水價綜合改革模式初探

馬磊

（河北省財政廳，050051，石家莊）

面對水資源供需矛盾日益突出的問題，河北省把農業水價綜合改革作為農業農村節水用水的核心和關鍵，科學合理地將區域內可以持續使用的水量分配給取用水單位和個人，讓農業用水價格正確反映水資源的稀缺程度，建立符合市場導向的水價形成機制。制定出臺了《關于推進農業水價綜合改革的意見》和《河北省農業水價改革及獎補辦法》，按照“分水到戶，確權定價”的體制機制模式在全省推行“超用加價”和“一提一補”兩種農業水價改革模式，激發了群眾節約用水的內生動力。

農業水價；改革模式；河北省Abstract:Facing the challenges brought by demand over supply,Hebei Province has focused on reform of agricultural water pricing system and making effective use of water,by allocating water in a sustainable manner and making adjustment of water tariff to reflect degree of scarcity.The aim is to create a market-driven water pricing system.Two regulations namely Comments for Promoting Comprehensive Reform of Agricultural Water Pricing and Methods for Reform of Agricultural Water Pricing and Award were issued,with a target at stimulating general public for water conservation.Two models of“tiered water tariff”and “price increase+subsidy”have been implemented in line with the mechanism of allocating water to households with clear water rights and tariffs.

河北省多年平均年降水量 532 mm，水資源總量205億m3，人均水資源量只有307m3，相當于全國人均水平的1/7，現狀一般年份總缺水量124.3億m3。同時河北沒有過境的大江大河，客水資源嚴重不足。近年，河北省通過開展地下水超采綜合治理試點，積極推進農業水價綜合改革，不斷激發廣大用水主體節水壓采的內生動力，使其成為節水壓采的實施主體和受益主體，調動全社會的積極性、主動性和創造性，形成長期有效的節水行動和效果。

一、河北省農業水價改革實施背景

1.水資源利用現狀

河北省地處海灤河、遼河、內陸河流域，其中91%面積位于海灤河流域。現狀河北省地下水供水量占供水總量比重近80%。長期以來，經濟社會發展被迫長期超采地下水，致使地下水采補嚴重失衡，地下水水位持續下降，形成全國最嚴重的地下水超采漏斗群，全省已形成影響較大的地下水漏斗區7個。地下水的大量超采帶來地面沉降和地裂、河流斷流和干涸、濕地萎縮和泉水斷流、海（咸）水入侵等環境地質災害。

20世紀80年代以來，從河北省出境水量中流入北京水量221.6億m3，入天津水量53億m3。為保障京津供水安全，國家從河北省無償劃撥年用水指標19.6億m3支援京津，為京津供水作出了巨大貢獻。河北省作為全國13個糧食生產主產省之一，現狀年糧食產量占全國糧食總產量的5.5%左右，每年調出原糧約200萬t，在蔬菜和肉蛋奶方面也是調出省，存在隱性水量輸出。據有關研究成果估算每年調出隱性水量達29億～33億m3，與南水北調中線一期工程分配給河北省的水量相當。

2.水資源浪費主要原因

①水價未反映水資源的稀缺性。河北的水價總體偏低，與水資源的稀缺現狀不相稱，全社會節水用水內生動力不足。特別是長期以來農業用水只需支付打井費用和取水消耗的電費，使用水資源并沒有相應的費用體現，使得農民習慣“只看電表不看水表”，對大水漫灌現象并不在意，用水浪費嚴重。

②水資源供給與需求矛盾突出。在供給方面，自20世紀80年代以來，河北連續枯水年份增多，降雨量明顯減少，同時隨著上游省份工農業用水的增加，入境水量由20世紀50年代的100億m3減少到24億m3。在需求方面，隨著河北經濟社會的快速發展，現狀基準年全省總用水量達到194億m3，其中生活用水24億m3，工業用水23.3億m3，農業用水143.8億m3，生態用水2.9億m3。

③農業用水配置使用效率偏低。河北作為全國13個糧食主產省之一，農業用水占到了全省總用水量的70%以上。然而河北農業生產水利基礎設施薄弱，農藝節水技術推廣較為滯后，直接影響著水資源的配置和使用效率。一是水系連通不暢。大多數農田水利設施老化失修，一些地方的灌排渠道已經不復存在，河道坑塘普遍淤積嚴重，蓄住外來水和雨洪資源能力不強，難以合理調配水資源。二是節水灌溉技術普及率低。大多數地區農業灌溉用水方式依然采用漫灌方式，噴灌、微滴灌等高效節水灌溉技術應用范圍較小，僅占全省有效灌溉面積的6%。三是種植品種和技術比較傳統。抗旱小麥品種普及率低，保護性耕作、水肥一體化等現代農藝節水技術尚未得到普遍使用。

④地下水資源管理能力較弱。一方面，地下水管理制度體系不健全，在總量控制、區域限制、獎懲措施等方面沒有明確的法律規章制度，政府實施地下水開采管理缺少強有力的法律支撐。另一方面，技術手段不完備，農業灌溉機井的取水計量設施安裝率低，對取用地下水缺少精確的計量控制；地下水水位監測站點少，監測點信息采集、傳輸、處理、預警等自動化程度低，難以實施對地下水水位、水量的有效監控。

二、河北省農業水價改革路徑

1.實施水權確權登記

按照“政府主導、公平公開，可持續、留余量，生活優先、注重生態”的原則，科學合理地將縣域內可持續使用的水量分配給取用水單位和個人，對水資源使用權進行確權登記。

①明晰確權方式。農業（農林牧漁）用水按灌溉面積確定各用水戶的水權，即按地定水，水隨地走，分水到戶，核發水權證。

②核定確權辦法。農業用水戶的水權額度按承包的灌溉面積和畝均灌溉可分配水量核定。畝均耕地可分配水量按縣域內農業可分配水量平均分配。

③規范管理程序。縣級水行政主管部門組織編制水權確權登記實施方案，經本級政府批準后實施并報省、市水行政主管部門備案。農業用水戶水權確權先公示后發證。水權證由縣級人民政府登記發放。水權證有效期屆滿后根據實際情況對用水戶水權進行重新調整分配。

目前，河北制定出臺了《河北省水權確權登記辦法》，以縣為單位對可分配水量確定、水權確權、登記發證等操作環節作出了具體規定。全省已有49個縣完成了水權確權登記，發放水權證470萬戶。制定出臺了《河北省農業水權交易辦法》，對實施水權交易的方式方法、平臺建設、組織管理等方面作出了具體規定，要求各縣利用農村產權流轉交易中心平臺，增設農業水權交易功能。

案例：安平縣水權確權改革。一是確定可分配水量。包括多年平均淺層地下水可開采量3 284萬m3、當地地表水扣除損失后的可分配水量為27萬 m3、南水北調水（主要供工業和生活使用）扣除損失后的可分配水量1730萬m3，合計可分配水總量為5041萬m3，且不超“三條紅線”用水總量控制指標。二是確定現狀用水量。以近3年用水量平均值測算，城鎮及農村生活水量為859萬m3，非農生產用水量（工業、建筑業、采掘業等各用水企業全部用水量）為856.24萬m3，生態環境用水量經核定為50萬m3，預留水量確定為14.76萬m3。農業用水量按照縣域內可分配水總量扣除生活、非農生產、生態環境用水量和預留水量計算，為3 310.50萬m3。三是發放水權確權證。生活、非農生產、生態環境用水戶核發取水許可證，農業用水戶核發水權證。其中農業水權證核定用水量為畝均農業可分配水量乘以承包經營的耕地面積。安平縣耕地面積為47.54萬畝 （1畝=1/15 hm2,下同），畝均農業分配水權為70 m3。

2.制定農業用水價格

按照 “定額管理、超用加價”或“一提一補、按畝返還”方式，結合本地實際，制定農業用水價格。

①施行“定額管理、超用加價”的方式。水權額度為農業用水戶水權證所載明的年度用水量，以井口或斗（渠）口計量為準，農業用水戶水權額度內用水實行平價水，按不包括取用水設施折舊費的運行成本核定。超過水權額度用水實行高價水，在平價水基礎上加價不低于20%，加價部分作為節水資金，重點用于對實施節水的農戶、經營主體和農民用水合作組織進行獎勵。

案例：成安縣“超用加價”改革。一是根據水權確權分配結果，結合現狀農田灌溉技術水平，確定目前全縣農業灌溉定額210 m3/畝，到2018年逐步降低到150 m3/畝。按照每戶的耕地畝數，計算每戶可使用的灌溉用水額度，分配給農戶。二是分級水價。采用兩級水價，即定額內平價水，定價標準為地表水灌區運行成本 （0.12元/m3），淺井灌區運行成本 （0.3～0.5元/m3），深井灌區2倍于淺井灌區運行成本（0.8～1.0元/m3）。超定額加價，不區分水源，超定額部分在平價基礎上加收0.1元。三是計量方式。試點區內井口安裝IC卡計量設施，實施“一證一表一卡”，將灌溉數據通過智能灌溉管理系統傳輸到縣水利局監控中心，實現用水精準計量。地表水在揚水站安裝總表，按水量收繳水費。暫沒有安裝計量設施的，以電折水、按電量或畝次收繳水費。全縣不同灌區根據不同工程管理模式，在政府指導價基礎上上下浮動20%。

②施行“一提一補、按畝返還”的方式。在現行水費基礎上農業用水每立方米加收0.2元，作為節水調節資金；政府對農業用水每立方米補助0.1元，第二年開始逐年遞減20%，第6年退出補貼。節水調節資金和政府補助資金一部分作為精準補貼資金，以行政村為單元，按灌溉面積平均返還給用水戶；另一部分用于節水獎勵資金。具體比例由各試點縣自主確定。

案例：阜城縣“一提一補”改革。“一提”就是農民澆地每用一度電，除正常繳納電費（0.4855元）外，農民用水者協會再多收水費0.3元。“一補”就是首先財政按照農民澆地用電量和每度電0.15元標準，將水費補貼撥付農民用水者協會；然后，農民用水者協會將收取的全部澆地水費和財政水費補貼合到一起 （每度電0.45元），除以試點區耕地畝數，計算出畝均水費補貼額；最后，按照每戶耕地畝數返還給農民。

3.健全水費計收使用管理

建立健全縣、鄉、村農民用水戶合作組織，制定出臺本地水費計收使用管理制度，加強水費收管使用。

①明確征管主體。實施超用加價的，農業水費分別由縣、鄉、村農民用水戶合作組織（水管員或承包人）負責收繳。實施一提一補的，農業水費由縣、鄉、村農民用水合作組織負責計收。

②制定征繳辦法。縣、鄉、村農民用水戶合作組織建立用水管理平臺，委托農業銀行等金融機構建立水費收繳管理系統，設立水費專戶，實行分村記賬，為每個用水戶發放能夠自動刷卡取水的水電費存儲卡。

③規范水費使用。以超用加價方式收繳的平價水費，用于運行成本的支出；收繳的加價水費由農民用水戶合作組織安排使用，主要用于農戶節水獎勵、灌溉工程維修養護、灌溉用水計量設施維護、農業水價改革培訓宣傳等。以一提一補方式收繳的水價提高部分與財政補助一并作為補貼資金，以行政村為單元，按灌溉面積平均返還給用水戶。提補資金返還范圍與農業水價改革范圍、財政補助范圍一致。

④嚴格監督管理。水費賬戶資金實行專人管理、封閉運行、定期公開，接受審計、紀檢、財政等部門和社會群眾的監督。

4.建立水權交易市場

農業水權交易遵循政府引導、雙方自愿、信息公開、公平公正、規范有序的原則，不能損害第三方的合法權益。

①明確交易對象。包括擁有農業水權的農戶、專業大戶、家庭農場、農民專業合作組織等農業經營主體。水權交易額度不能超過水權證（取水許可證）載明的有效期內尚未使用的水量。

②規范交易方式。水權交易采取取用水戶間自主交易、產權流轉交易中心平臺交易、委托用水合作組織交易和政府回購等形式。農業取用水戶間自主交易自愿選擇交易對象和交易方式，通過雙方協商實行有償轉讓或無償轉讓；通過產權流轉交易中心平臺進行交易的由交易雙方分別提出交易申請，在平臺上發布交易水量、期限、價格等信息，達成協議后簽訂書面交易合同；委托農民用水合作組織進行交易的由需求方向農民用水合作組織提出委托交易申請，載明交易水量、期限、價格等，由農民用水合作組織確定交易方式和交易對象；政府回購農業水權，經縣級水行政主管部門核準后由當地政府或其授權的水行政主管部門、灌區管理單位予以回購，回購價格不低于當地市場均價，具體回購辦法由當地縣級政府制定。

③嚴格交易管理。水行政主管部門是水權交易管理的責任主體。交易雙方及時將交易信息在有管轄權的農民用水合作組織備案，村、鄉級農民用水合作組織將當年的交易情況分別匯總后逐級上報，由縣級農民用水合作組織統一報送縣級水行政主管部門。土地承包經營權流轉時農業水權一并流轉使用。灌溉耕地性質改變為建設用地的，由水權證發放單位無償收回。水權交易收入扣除規定的交易費用后歸出讓人所有。

三、建 議

①支持河北利用南水北調中線工程兼顧生態和農業用水。國務院批復的《南水北調工程總體規劃》明確工程要兼顧生態和農業用水。中線工程全線自流，不會因多引水而增加費用，從國家糧食安全戰略和生態文明建設出發，要盡快制定農業和生態用水的調度運行機制和優惠水價政策，發揮南水北調工程綜合效益最大化。河北有比較完善的水網工程體系，可通過總干渠分水口門、退水閘等設施放水入河湖和漳滏河、石津、沙河等大型灌區，實現總干渠向生態和農業供水，涵養地下水，增加地下水資源戰略儲備，促進受水區生態環境的修復，發揮南水北調中線工程的綜合效益。

②支持河北擴大和完善引黃工程。對于資源嚴重缺水地區，特別是深層承壓水超采區，通過調水工程增加水資源量替代地下水超采非常關鍵。在南水北調東中線工程實施前，國家分配河北18.44億m3的黃河水量，但河北缺少引黃線路，需要國家加大支持力度，盡快實現位山引黃入冀、引黃入冀補淀、李家岸等多線路引黃。

③給予河北省生態修復支持。按照國務院《水污染防治行動計劃》，在嚴控地下水超采的同時要加強江河湖庫水量調度管理，完善水量調度方案。采取閘壩聯合調度、生態補水等措施，合理安排閘壩下泄水量和泄流時段，維持河湖基本生態用水需求，重點保障枯水期生態基流。

[1]汪恕誠.水權和水權市場：實現水資源優化配置的經濟手段［J］.中國水利，2000（11）.

[2]鄭通漢.推進水價綜合改革建立農田水利良性運行機制 [J].中國水利, 2007（23）.

責任編輯 楊 軼

Exploitation of models on comprehensive reform of agricultural water pricing in Hebei Province

//Ma Lei

tariff for agricultural water use;reform model;Hebei Province

S274

B

1000-1123（2016）16-0038-03

2016-06-21

馬磊，經濟師。