淺談水利基建項目竣工財務決算

梁 偉，梁敏慧

（浙江省臺州市水利局，318002，臺州）

淺談水利基建項目竣工財務決算

梁 偉，梁敏慧

（浙江省臺州市水利局，318002，臺州）

基層水利；建設項目；竣工；財務決算

水利基本建設項目竣工財務決算是綜合反映水利建設項目建設成果和財務情況的總結性資料，是準確核定投資支出、結余資金、資產價值，投資核銷及辦理資產移交的最終依據，也是基本建設程序的必要與重要環節。近十幾年，在水利基建管理過程中，工程項目業主大都比較注重項目實體建設管理，對竣工財務決算編制工作認識不夠，有的項目完工后不按規定及時編制竣工財務決算，有的項目竣工財務決算編制不準確、不完整，也有些項目在投入使用幾年甚至十幾年都未辦理竣工財務決算和資產移交手續，長期掛賬在建工程，形不成資產，嚴重制約了投資效益的正常發揮。一些項目竣工驗收主持單位對竣工財務決算也不夠重視，有些不準確、不完整，甚至無竣工財務決算報告的也通過了竣工驗收，并出具了竣工驗收鑒定書，間接造成了資產無法交付、國有資產流失等諸多問題，其教訓是深刻的。

一、基層水利基本建設項目竣工財務決算工作常見現象

“十二五”開局之年，中央1號文件聚焦加快水利改革發展，水利工程投入巨大，較前期成倍增長。在此背景下，水利建設項目法人和行業監管者比較重視工程的實體建設和質量建設，對資金管理、運行及竣工財務決算工作不夠重視，具體存在以下幾種現象。

①一般單設法人單位或指揮部的省市重點工程項目，基本上都按基本建設制度要求，設置財務部門，對資金管理、運行和竣工財務決算工作相對比較重視，總體情況相對較好，但一些項目仍存在竣工財務決算編制不夠及時、不夠規范的問題。省市重點工程項目一般資金投入巨大，建設周期較長，法人代表一般都是當地政府任命的官員，由政府、水利、環保、建設、國土等部門抽調的人員組成，流動性較大，對財務工作的重視和理解無連貫性，且財務人員也很少是以財政部門委派會計形式進駐，缺少系統的培訓，對行業特色明顯的水利基本建設項目財務工作不熟悉，平時建賬不規范，對項目竣工財務決算編制不了解，有的為了應付竣工驗收，對不具備編制竣工財務決算條件的項目，如所批復初步設計中的建設內容未完成、建設資金未完全到位、有些子項目還未完工結算、未完工投資和預留費用超過規定比例等項目，草率委托會計事務所等中介隨意編制竣工財務決算報告，編制質量不佳。

②中小項目水利工程如小農水基本建設項目、水土保持建設項目竣工驗收時，基本上都未編制水利基本建設項目竣工財務決算，至多提供法人單位資金平衡表或審價結算單，特別是鄉鎮作為業主的項目往往平時賬務處理方法是撥入的專款作專項收入，支出的所有資金為流水支出，工程竣工驗收后就對專項收入和專項支出對沖處理，后續管理單位更無依據入賬，造成國有資產在賬面上直接流失。有的水利建設項目雖然按照《國有建設單位會計制度》建立了專賬，但也將多個建設項目在一個賬套下核算，明細核算也不規范。有的雖然編制了竣工財務決算，但也是為了應付竣工驗收之用。

③有些“雙業主”水利基本建設項目是鑒于地方政府從實際民情出發，鄉鎮和水利同為業主共同參與建設的。這種模式在一定程度上解決了工程政策處理和工程實體建設及資金安全難以結合的問題，具體做法是真正的業主（鄉鎮）只管政策處理和招標投標及與施工方的合同制定，資金全部入賬到水行政主管部門，并由其進行所謂的國庫集中支付，有的工程款支出要由財政簽字，這從法規制度條例上違反了工程建設 “四制”中的項目法人制和相關財務制度。最后到竣工驗收時，基本無法提供竣工財務決算，業主認為所有的資金撥付與自己無關，應由水利部門來編制，而水利主管部門認為編制竣工財務決算是由業主委托的，扯皮現象時有發生。有的則由審計報告代替竣工財務決算報告，再加上當地水利、財政、審計地方保護主義，會通過各種理由完成竣工驗收，由于未編制竣工財務決算，待攤投資也不可能分攤到各類交付使用資產上，工程竣工驗收后，所謂的資產移交只是形式上的移交，賬面上的資產流失于無形，對水利資產普查數據的真實性提出了質疑。

二、存在問題的根源

1.領導意識不到位，重視不夠

項目業主的第一責任人也是法人代表普遍存在重建輕管思想，特別是對財務管理不夠重視，局限于對工程款支出和管理費支出合規性的重視，對于完工驗收后的竣工財務決算編制重視不夠。竣工決算編制工作是一項系統工程，不但涉及財務核算，還貫穿于工程的前期立項、初步設計、招標投標、合同管理、完工結算等工程建設的全過程，編制時還需要設計、監理、施工等參建單位的配合，立項到初設、招標投標，財務人員基本沒有參與，導致編制決算報告時困難重重，編制質量低下。

2.監管部門既“越位”又“缺位”

有些中小水利基本建設項目和縣市區的打包工程建設項目，立項時業主為鄉鎮，但在具體建設過程中，水行政主管部門往往直接代替鄉鎮業主進行招標投標和資金撥付，“越位”現象明顯。鄉鎮業主只是作為合同的委托方和政策處理方，造成水利、財政、審計的監管“缺位”，水行政主管部門僅對工程建設負責，當地財務部門參加驗收的往往是非經建科室，對水利基本建設的驗收流程不熟悉，驗收時認為資金到位，或審價后資金有結余，項目建設就成功了，更談不上根據《水利基本建設項目竣工財務決算編制規程》（以下簡稱 《規程》）規定，對竣工財務決算進行審查，而審計部門或審計中介對《規程》不夠了解，往往出具的審計報告內容是以整個項目的資金到位、支出規范及結余資金為重點，而非按照《水利基本建設項目竣工決算審計暫行辦法》來實施。最關鍵的是項目竣工驗收主持單位對水利工程驗收把關不夠嚴格，有的迫于上級加快竣工驗收的指標或應付年度考核，往往對不具備竣工驗收條件的工程開“綠燈”，打“擦邊球”，竣工財務決算工作的重要性越來越淡化。

3.水利基建會計隊伍薄弱，難以發揮參謀助手作用

由于體制和編制的原因，臺州下轄9個縣市區沒有一個獨立的享有行政事業編制的財務科室，財務人員都沒有專職身份。根據2013年臺州市第一次水利普查成果資料和地方水利財務報表匯總反映，臺州市行政機關、事業法人、鄉鎮水管單位及水利企業、社會團體307個，水利從業人員5 397人，而水利財務工作者僅為200多人（不完全統計），且具備高級職稱的人員為2人，中級職稱的人員不到30人，整體專業素質不高。掌握、精通水利基本建設財務管理的人員就更少了，大部分財務工作者僅應付機關和事業單位的日常預算執行，造成水利基本建設財務管理的缺失。市一級財政也沒有水利基本建設項目審價人員和竣工財務決算的審查專業人員，財政委派會計人員也很少，大部分水利基本建設的財務人員都是非專業人員，有的是行政事業單位會計兼職，有的是鄉鎮財工所會計兼職，所處理的賬務也基本是流水賬，更談不上在中小項目工程建設竣工前期提出編制竣工財務決算的建議和要求。除了省市重點水利工程之外，也很少在招標投標、初設審查、竣工驗收等會議上看到財務人員，由于隊伍建設薄弱，從業人員業務不精，難以發揮領導的參謀助手作用，造成了水利基本建設項目竣工財務決算編制的缺失或質量不高。

三、對策

1.增強領導意識，加強對竣工財務決算的重視

水利工程是民生工程，項目法人代表往往是政府任命的，政府或者行政部門在選用法人代表時，不但要考慮工作能力，還要進行任前學習和培訓，學習工程建設的各個流程和財務管理方面的知識，增強財務管理意識。

2.理清職責，加強竣工驗收的合規性，把好竣工財務決算編制關

水行政主管部門、財政部門等相關職責部門要各自理清職責，做到既不“越位”又不“缺位”，業主要明確自己是編制竣工財務決算的責任主體，要對其職責和從事的工作承擔全部法律責任。竣工驗收主持單位要按照水利部令第30號 《水利工程建設項目》驗收管理規定執行，加強竣工驗收工作的合規性，把好竣工財務決算編制關，真正明白掌握編制竣工財務決算是水利工程竣工驗收的前置條件，其后還要報財政部門審查和審批，對竣工財務決算進行審計等政府性竣工驗收操作流程，為正確核定投資支出、資產價值及資產移交把好關。

3.加強水利財務人員隊伍建設和業務培訓，提高竣工財務決算編制水平

由于編制原因，新召大量財務人員尤為困難，再加上現在大專院校會計專業沒有專門設基本建設財務管理課程。目前從事水利財務的人員在工作中接觸的是行政事業單位會計，相對比較直觀和簡單，應整合現有的財務人員，加強對財務人員的水利基本建設財務制度和日常核算、賬務處理的培訓，培訓內容要包括學習《國有建設單位會計制度》《水利基本建設項目竣工財務決算編制規程》，并掌握簡單的水利工程造價、工程款結算、工程概算等知識，使水利基本建設竣工財務決算工作能夠順利開展，準確核定資產價值和水利資產的正常交接，為水利工程的規范建設發揮更好的參謀助手作用。

責任編輯 楊 軼

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1000-1123（2016）16-0043-02

2016-06-25

梁偉，財務中心主任，會計師、工程師、經濟師。