關于構建城市總體規劃水資源論證控制性指標框架體系的思考

王小軍，高娟，于義彬，唐力，張旭

（1.南京水利科學研究院水文水資源與水利工程科學國家重點實驗室，210029，南京；2.水利部應對氣候變化研究中心，210029，南京；3.北京師范大學，100875，北京；4.水利部水資源司，100053，北京；5.水利部水資源管理中心，100053，北京；6.水利部太湖流域管理局，200434，上海）

關于構建城市總體規劃水資源論證控制性指標框架體系的思考

王小軍1，2，3，高娟4，于義彬5，唐力6，張旭1，2

（1.南京水利科學研究院水文水資源與水利工程科學國家重點實驗室，210029，南京；2.水利部應對氣候變化研究中心，210029，南京；3.北京師范大學，100875，北京；4.水利部水資源司，100053，北京；5.水利部水資源管理中心，100053，北京；6.水利部太湖流域管理局，200434，上海）

在系統梳理當前城市總體規劃編制中主要涉水內容及已有指標的基礎上，分析其在全面性、銜接性、可操作性等方面存在的不足，從控制性指標篩選原則、框架體系組成、閾值確定等方面有針對性地對城市總體規劃水資源論證控制性指標體系框架構建進行探討，為推動城市總體規劃水資源論證報告書審查、實施、后評估等工作提供支撐，為進一步推進城市總體規劃水資源論證提供參考。

城市總體規劃；規劃水資源論證；指標體系；需水管理

城市是一個區域的政治、經濟、文化中心。目前我國正在經歷人類歷史上最大規模的城市化進程，在此過程中要實現以水定城、以水定地、以水定人、以水定產的目標，就必須全面加強城市總體規劃水資源論證，把水資源作為城市發展的前置剛性約束條件。但城市總體規劃水資源論證系統性、綜合性強，涉及水資源開發、利用、節約、保護等方面內容，分析深度在報告書編制過程中難以把握，迫切需要加快構建城市總體規劃水資源論證控制性指標體系，做到規劃方案與“三條紅線”控制指標的有效銜接，確保城市總體規劃與區域水資源、水環境承載能力協調發展。

一、城市總體規劃涉水內容及已有指標分析

1.涉水內容分析

城市總體規劃涉水內容主要反映在實現城市經濟社會發展目標、保障供水和退水等方面。首先，自來水廠、廢污水處理設施、公共綠地、公共用水等基礎設施有力支撐城市經濟社會發展目標的實現，各類用地面積、不同用地單位用水定額與規模則決定城市需水量大小。其次，供水系統覆蓋程度、用水聚居區類型、供水水源、供水水質及保證率要求以及城鎮雨污水分流排放、廢污水收集處理與再生利用、退水區域水功能區范圍、水質目標、水域納污能力等城市供退水方案直接反映在城市總體規劃編制內容中。

2.已有指標分析

城市總體規劃不同涉水內容均在水資源論證報告書編制過程中有所體現。在經濟社會發展保障方面，涉及需水量、用水效率、不同行業用水量和用水定額等內容，主要包括城市總需水量、城市生活需水量、城市農業需水量、城市工業取水量、公共事業需水量、公共綠地灌溉需水量、人均日生活用水量、萬元GDP用水量、萬元工業增加值取水量、農田灌溉水有效利用系數等；在城市供水保障方面，涉及區域水資源承載能力等內容，主要包括水資源可利用量、供水保證率、自來水廠綜合供水能力、自來水覆蓋率、供水管網漏損率等；在城市退水方面，涉及城市廢污水處理、回用和排放等內容，主要包括廢水處理率、中水回用率、工業用水重復利用率、工業廢水排放達標率、水功能區納污能力、污染物入河排放量、水功能區水質達標率等。

二、城市總體規劃水資源論證已有指標存在問題

1.指標體系尚不全面

總體來看，當前城市總體規劃水資源論證已有指標尚不夠全面。首先，現有指標對城市中的縣、鄉取用水和廢污水排放情況及河流水質控制代表斷面等內容反映不足。其次，在實際水資源論證中對生態環境用水的保證情況亦缺乏有效指標分析。此外，部分城市涉及海水入侵、地下水超采等問題，但目前城市總體規劃水資源論證中缺乏相關指標。

2.相關指標銜接問題突出

當前城市總體規劃水資源論證相關指標銜接問題突出。在縱向上，主要表現為“三條紅線”控制指標分解情況與規劃水平年時間不匹配，城市群、城市綜合和城市新區的規劃水資源論證指標不一致，城市水資源綜合規劃、水資源配置方案和非常規水源規劃等水資源論證重要依據不完善。在橫向上，已有指標與有關部門的實際要求存在較大差異。如城市需水定額目前有《城市綜合用水量標準》（SL 367—2006）和《城市給水工程規劃規范》（GB 50282—1998）兩套標準，但兩者存在明顯差異，主要是用水指標不一致，相同指標單位不一致，相關指標閾值差別較大，致使城市總體規劃水資源論證指標中用水定額的銜接性較差。

3.部分指標可操作性不強

當前已有指標計算方法尚不統一，影響指標間有效對比評估。如城市需水量指標目前有趨勢法、定額法、彈性系數法等計算方法，通常是多種方法計算需水量后進行優選，預測結論可靠性不足，合理性分析不夠，可操作性較差。同時，部分指標閾值的確定缺乏相關依據且難以量化，均直接影響指標的可操作性。

4.難以適應新時期水資源管理要求

“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時期治水方針對水資源管理提出了新要求，迫切需要加強源頭控制，強化需求管理，以水定城，以水定地，以水定人，以水定產，積極推進水生態文明城市建設，把水資源條件作為城市建設的前置剛性約束條件。同時，隨著水利發展“十三五”規劃、節水型社會建設“十三五”規劃等指導性規劃的出臺，城市總體規劃水資源論證指標亦需與時俱進，不斷改進完善，以適應新時期水資源管理要求。

三、構建城市總體規劃水資源論證控制性指標框架體系的思考

1.指標組成

城市總體規劃水資源論證指標應與區域用水總量、用水效率、水功能區限制納污“三條紅線”有效銜接，同時應涵蓋水資源條件、需水量、水源配置、退水、規劃實施影響等環節。結合當前水資源管理工作需要，將控制性指標分為約束性指標和預期性指標。其中，約束性指標是為實現水資源可持續利用、保障規劃科學實施提出的紅線指標，是領導責任制考核指標。按照國務院印發《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》（國辦發〔2013〕2號）要求，約束性指標應涵蓋用水總量控制、用水效率控制和水功能區控制要求。預期性指標是通過相關政策創造良好的宏觀環境、制度環境和市場環境，使市場配置水資源的基礎性作用更好發揮，并綜合運用各種政策引導規劃與水資源、水環境承載能力相協調，是水資源管理的期望目標，預期性指標需充分體現水資源開發利用控制、節約用水管理、水資源保護、水生態環境改善等方面的實際要求。

2.篩選原則

對于約束性指標，篩選時應側重指標與水資源管理目標銜接性與統一性，注重與“三條紅線”控制指標有效銜接。對于預期性指標，篩選時應統籌考慮選取指標的科學性、全面性與可量化性。預期性指標應充分考慮數據和信息的可獲得性、相關指標評價的可操作性，盡可能利用已有數據和現有可靠的統計數據并進行分析，確保指標科學有效，同時確保指標符合水資源評價、水資源配置、水污染防治、水功能區保護、水生態治理等要求，且各項指標間既要定義明確，計算和評判方法簡單易行，又要相互獨立，便于量化計算。

3.指標閾值確定

城市總體規劃水資源論證控制性指標閾值確定方法主要有標準參照法、文獻引用法、數據分析法、專家評判法等。針對不同方法特點，為保障指標的控制性和有效性，指標閾值確定時應明確在閾值范圍內，所代表的內涵和口徑一致，計算方法一致，時空限制一致，計量單位一致，確保閾值計算數據來源穩定、精確可信，受人為主觀因素影響小，且符合相關產業政策、水資源管理與保護政策、法規和標準中規定的限值要求，同時應充分體現指標閾值上限的指導目的和閾值下限的約束目的。

在確定實際閾值的過程中主要依據法律法規及標準規范，目前相關法律法規及政策依據主要有《中華人民共和國水法》、《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》（中發〔2011〕1號）、《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》（國發〔2012〕3號）、《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》（國辦發〔2013〕2號）、《中共中央國務院關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》（中發〔2015〕1號）以及地方管理條例、管理辦法等。同時，閾值確定應滿足區域水資源綜合規劃、水資源保護規劃、生態建設和環境保護規劃、節水型社會建設規劃、城鎮污水處理及再生利用設施建設規劃和水環境綜合治理規劃等要求。此外，控制指標的組成、含義與計算方法須與《建設項目水資源論證導則》（SL 322—2013）、《水利水電建設項目水資源論證導則》（SL 525—2011）、《規劃水資源論證技術要求（試行）》等規范保持一致，并參照以下標準：一是水資源開發利用控制方面，應涵蓋區域水資源條件、可供水量、供水保證率等指標，可參考《水資源評價導則》（SL/T 238—1999）、《供水水文地質勘察規范》（GB 50027—2001）、《水資源供需預測分析技術規范》（SL 429—2008）、《地下水超采區評價導則》（SL 286—2003）、《地下水監測工程技術規范》（GB/T 51040—2014）、《水利水電工程水文計算規范》（SL 278—2002）、《水利工程水利計算規范》（SL 104—2015）等；二是節約用水管理方面，應涵蓋定額管理、節水產品評價、節水器具推廣、非常規水源利用等指標，可參考《用水指標評價導則》（SL/Z 552—2012）、《城市綜合用水量標準》（SL 367—2006）、《企業水平衡測試通則》（GB/T 12452—2008）、《室外給水設計規范》（GB 50013—2014）、《城市給水工程規劃規范》（GB 50282—1998）、《村鎮供水工程技術規范》（SL 310—2004）、《工業企業產品取水定額編制通則》（GB/T 18820—2011）、《取水定額》（GB/T 18916—2012）、《城市居民生活用水量標準》（GB 50331—2002）、《灌溉用水定額編制導則》（GB/T 29404—2012）、《節水型社會評價指標體系和評價方法》（GB/T 28284—2012）、《節水型企業評價導則》（GB/T 7119—2006）、《節水型產品通用技術條件》（GB/T 18870—2011）、《節水灌溉工程技術規范》（GB/T 50363—2006）、《再生水水質標準》（SL 368—2006）、《污水再生利用工程設計規范》（GB 50335—2002）、《城市污水再生利用分類》（GB/T 18919—2002）、《雨水集蓄利用工程技術規范》（GB/T 50596—2010）、《建筑與小區雨水利用工程技術規范》（GB 50400—2006）等；三是水資源保護方面，應涵蓋水環境質量、水質達標要求及廢污水排放等指標，可參考《生活飲用水衛生標準》（GB 5749—2006）、《城市供水水質標準》（CJ/T 206—2005）、《地表水環境質量標準》（GB 3838—2002）、《地表水資源質量評價技術規程》（SL 395—2007）、《城鎮污水處理廠污染物排放標準》（GB 18918—2002）、《污水綜合排放標準》（GB 8978—1996）、《室外排水設計規范》（GB 50014—2006）、《入河排污口管理技術導則》（SL 532—2011）、《入河排污量統計技術規程》（SL 662—2014）、《水域納污能力計算規程》（GB/T 25173—2010）等；四是水生態環境改善方面，主要涵蓋城市總體規劃實施的生態影響指標，可參考《開發建設項目水土流失防治標準》（GB 50434—2008）、《水環境監測規范》（SL 219—2013）等。

四、結語

①當前城市總體規劃水資源論證工作中，城市總體規劃不同涉水內容均在水資源論證報告書編制過程中有所體現，涵蓋報告書編制的多個方面。但總體來看，目前城市總體規劃水資源論證指標體系仍存在系統性不強、銜接性較差、可操作性不夠、時效性不強等方面問題。

②按照落實最嚴格水資源管理制度總體部署和城市總體規劃水資源論證工作要求，將城市總體規劃水資源論證控制性指標分為具有強制性的約束性指標和具有指導性的預期性指標，并明確約束性指標是城市總體規劃水資源論證目標領導責任制的考核指標與紅線指標，預期性指標圍繞水資源管理的期望目標，體現水資源開發利用控制、節約用水管理、水資源保護、水生態環境改善等方面要求，是規劃順利實施的重要基礎保障。同時，針對不同指標類型特點，明確約束性篩選時應側重指標與水資源管理目標銜接性與統一性，預期性指標應統籌考慮選取指標的科學性、全面性與可量化性。■

［1］陳雷.全面落實最嚴格水資源管理制度保障經濟社會平穩較快發展［J］.中國水利，2012（10）.

［2］陳明忠.深入貫徹落實《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》加快實行最嚴格水資源管理制度［J］.中國水利，2012（7）.

［3］許文海.強化水資源論證工作推進最嚴格水資源管理［J］.中國水利，2013（3）.

［4］管恩宏，于義彬，萬育生.強化措施大力推進規劃水資源論證工作［J］.中國水利，2013（3）.

［5］卓志宇.城市總體規劃水資源論證淺談［J］.中國水利，2014（1）.

［6］魏保義.北京市規劃水資源論證有關問題分析［J］.中國水利，2013（3）.

［7］王小軍，管恩宏，畢守海，等.城市總體規劃水資源論證工作進展與思考［J］.中國水利，2015（3）.

責任編輯董明銳

Framework of control index for water resources assessment of city master p lanning

//Wang Xiaojun，Gao Juan，Yu Yibin，Tang Li，Zhang Xu

Based on systematic review of contents related to water and existed indicators in city master planning，Indepth analysis ismade on comprehensiveness，bridging and operability.Framework of control index for water resources assessment in city master planning are introduced from the prospects of selection principle of control indicators，formation of framework and determination of threshold values.It forms a base for report inspection，implementation and post-evaluation，and moreover extension of water resources assessment and evaluation approach during city master planning.

city master planning；water resources assessment；index system；waterdemand management

TV213.4

B

1000-1123（2016）09-0001-03

2016-03-28

王小軍，博士，高級工程師，主要從事水資源規劃與管理研究。

國家自然科學基金（項目編號：51309155），中央分成水資源費（項目編號：1261430210021），中國博士后科學基金（項目編號：2013M530027），全球變化研究國家重大科學研究計劃（項目編號：2010CB951104），中央級公益性科研院所基本科研業務費專項資金（項目編號：Y513004）資助。