新形勢下我國慈善事業淺析之二——參與主體

●楊 柳

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新形勢下我國慈善事業淺析之二——參與主體

●楊 柳

編者按：

2012年黨的十八大召開以來，我國慈善事業的發展環境和行業自身發生了很大變化。如何客觀分析這些變化，繼而做出正確的對策，是擺在每一個慈善組織面前的課題。本文作者嘗試從發展環境、參與主體、業務模式三個方面對慈善事業的發展現狀和趨勢予以分析。本期刊登其中“參與主體”部分。

隨著我國經濟社會的發展進步，慈善事業不再是富人的“特權”，而逐漸成為全民參與的公益活動。2014年《國務院關于促進慈善事業健康發展的指導意見》（以下簡稱《意見》）中提出，鼓勵社會各界開展慈善活動；倡導黨政機關、事業單位，工會、共青團、婦聯等人民團體，全國性社會團體，各類慈善組織，各類企業，宗教團體和宗教活動場所，以及社區、家庭、個人等各類主體發揮積極作用，推動慈善事業發展。在此，就其中幾類主體近年來的發展變化做一個簡單介紹。

一、政府：逐步調整自身在慈善事業中的定位和作用

在我國經濟社會轉型的時代大背景下，政府在慈善事業中的職能也正發生轉變。近幾年，各級政府除著力完善慈善相關政策法規以外，還在以下方面做出努力。

一是，推廣政府購買服務。在實踐方面，早在10多年前，就有廣東等地方政府探索購買社會組織服務。2012年，中央財政首次劃撥2億元專項資金，將政府向社會組織購買服務從地方層面上升到了中央層面。政府此類專項資金主要用于資助慈善組織開展社會救助、社會福利、社區服務、專業社工服務等領域的社會服務活動，一定程度上肯定了慈善組織在以上領域的獨特作用。在政策方面，2014年國務院《意見》規定，要加快出臺有關措施，以扶貧濟困類項目為重點，加大政府財政資金向社會組織購買服務力度。同年11月，財政部、民政部下發《關于支持和規范社會組織承接政府購買服務的通知》，規定要充分發揮社會組織在公共服務供給中的獨特功能和作用，在購買民生保障、社會治理、行業管理等公共服務項目時，同等條件下優先向社會組織購買；鼓勵社會組織進入法律法規未禁入的公共服務行業和領域，形成公共服務供給的多元化發展格局，滿足人民群眾多樣化需求。

二是，搭建慈善資源對接平臺。近年來，各級政府部門開始陸續出面組織、搭建慈善組織與社會資源的交流對接平臺。如2012年起由民政部、廣東省政府、深圳市政府和中國慈善聯合會等共同主辦的中國公益慈善項目交流展示會，2012年寧夏政府組織的（寧夏）黃河善谷慈善博覽會，以及2013年起廣州市委、市政府開始每年舉辦一次的廣州市慈善項目推介會等。以廣州市慈善項目推介會為例，該推介會按照“政府搭臺、慈善組織運作、社會參與”的理念，為慈善項目展示、交流、合作提供平臺，引導社會熱心企業、機構、個人參與慈善活動。2013年、2014年兩屆慈善項目推介會共對接慈善項目797個，籌集項目資金7.5億元。2015年該項目推介會提出六個重點，即強調“社區慈善”、凸顯“人人可為”、打造“精品項目”、注重“科技慈善”、強調“慈善公信”、扶持“民間慈善”，較好地把握了行業發展脈搏。此類對接平臺在促進政府、社會組織、企業、媒體和公眾協作，開辟一條資源共享、多方合作共贏的慈善發展新路徑等方面做出了有益的嘗試。

三是，對具體業務模式予以指導規范。2012年以來，民政部等相關政府部門陸續推出系列文件，指引慈善組織具體業務，規范行業發展。如2012年，民政部在分析社團和基金會的運作特點和主要存在問題的基礎上，出臺了《關于規范社會團體開展合作活動若干問題的規定》，對社會組織開展合作活動、經營服務性活動、經濟實體、分支機構、專項基金管理做出規定；下發了《關于規范基金會行為的若干規定（試行）的通知》，對基金會接受和使用公益捐贈、基金會的交易、合作及保值增值，基金會的信息公開等內容進行規范。進入2015年度，中共中央辦公廳印發了《關于加強社會組織黨的建設工作的意見（試行）》，民政部出臺了《關于支持引導社會力量參與救災工作的指導意見》《關于鼓勵實施慈善款物募用分離 充分發揮不同類型慈善組織積極作用的指導意見》，對于加強社會組織黨建工作、引導社會組織參與救災工作、鼓勵社會組織實施慈善款物募用分離提出具體要求。2015年，民政部還特別加強了對部管社會組織的管理，專門發文強調加強部管社團在開展活動中的行為規范，并開展對黨風廉政建設和財務審計情況的專項監督檢查。

二、企業和企業家：以更專業的精神、更靈活的方式參與慈善

當前我國社會慈善捐贈總額中，企業和企業家的大額捐贈占據重要比例。據相關統計報告，2014年我國企業法人的款物捐贈達到了年度捐贈總額的7成，其中又有半數來自于民營企業，且這一現象已經延續多年。近年來，企業、企業家參與慈善事業主要呈現出以下特點：

一是，通過慈善事業履行社會責任的動力增強。這種動力來自于多方面。其一來自于上層推動。2013年李克強總理在主持召開國務院常務會議時強調，央企需切實履行社會責任；2013年首部專門針對中小企業的《中國中小企業社會責任指南》發布；相關部委通過發布指引文件、座談研討等方式，對直銷、互聯網等具體行業企業履行社會責任提出要求。其二來自于資本市場指引。我國深交所、上交所和香港聯交所分別出臺相關指導文件，對不同類型的上市公司履行社會責任提出具體要求。其三來自于市場的需求。消費者意識的不斷提高，以及微博、微信等社會化媒體的廣泛應用，使不履行社會責任的企業面臨更大的品牌風險，從而成為推動企業履行社會責任的重要動力。其四來自于企業家精神。特別是近年來，互聯網與社會化媒體的爆發式增長，使得一批成功企業家以意見領袖的身份參與社會問題的討論，并將其在經濟領域的專長落實到慈善領域中來。

二是，參與慈善事業的方式趨于多元化。越來越多的企業家開始摒棄以往單一的捐款，嘗試與慈善事業的深度戰略性跨界合作。成立非公募基金會。企業是我國非公募基金會的主要發起單位，民營企業則是其中最重要的力量。除了每年新設立的非公募基金會以外，由于政策放寬，一些原來由企業家設立、掛靠在大型慈善組織的冠名基金，開始脫離所掛靠慈善組織，獨立注冊成為非公募基金會。截至2013年底，我國共有3554家基金會，其中非公募基金會占到60%。捐贈股權。如牛根生在香港成立公益信托并捐贈家族所持有蒙牛股票，曹德旺捐出3億股價值35億元的福耀玻璃股份成立河仁慈善基金會，海航集團向慈航公益基金會捐出價值85億元股份等等。除了捐贈股權以外，公益信托開始成為很多慈善家的期望。2014年2月，華民慈善基金會與深圳市民政局簽署合作備忘，將在深圳前海國家級金融創新平臺成立公益信托公司，開展公益信托運行模式創新試點。多元化投入。不少企業從單一的資金捐贈階段，逐步發展為包括專業人才、產品、技術等在內的核心競爭力投入階段。一些企業家還通過擔任慈善組織的管理職務，親自參與到慈善組織運營中，為慈善事業發展貢獻稀缺的人力資源。

三是，海外捐贈的頻率和規模增加。有關資料顯示，從2001年到2014年的12年間，中國企業海外投資增長了近42倍，連續3年位列全球三大對外投資國。然而投資與發展速度過快、企業自身意識不到位，缺乏對當地的了解與合作，品牌形象不佳且影響力不足，均使得中國企業的海外經營面臨爭議。在此背景下，中國企業逐步意識到在參與全球化的過程中，在海外履行社會責任，將與在國內一樣成為必然。當前，已經有一些企業和企業家開始進行海外捐贈。如2014年，潘石屹、張欣夫婦分別向美國哈佛大學和耶魯大學捐贈1500萬、1000萬美元的“SOHO中國助學金”。

三、慈善會：持續發展中的慈善主力軍

一是，從接收的社會捐贈量來看，慈善會“三分天下有其一”。經過20多年的發展，以中華慈善總會和全國團體會員為主體的慈善會系統，已經在中央、省、市、縣甚至鄉鎮、村建立了一個基本覆蓋全國的龐大慈善網絡。截至2014年，全國縣級以上慈善會已經發展到近2400家。各級慈善會已成為我國接收社會捐助的重要渠道，其接收社會捐助總量多年來穩步增長。就近幾年的數據來看，慈善會系統接收了我國全社會捐助總額的1/3，與基金會、民政系統共同形成了接收社會捐贈的三大渠道。從各地情況來看，與當地的其他社會組織相比，慈善會無論是在募捐額、影響力等方面都走在前列，是各地慈善組織的主力軍。

二是，慈善會身份改革一度成為社會關注熱點問題。2014年，深圳市按照“政社分開、會會分離”的原則實現市民政局和市慈善會的政社分開，同時還將市慈善會分離，分別成立慈善公益事業聯合會和慈善基金會，民政局長辭去市慈善會法人代表的職務。深圳市的改革，引發了公眾對全國慈善會身份的關注。之所以出現這種情況，是由于從 1998年開始，中華慈善總會和各地慈善會就陸續成立，并按照《社會團體登記管理條例》以社團的身份接受管理。2004年《基金會管理條例》出臺后，此前因無此條例而注冊成為社會團體的公益組織，有的就逐漸按照自己的實際工作內容轉型，將身份從社會團體變更為基金會。但是大多數地區仍然是按照原有的方式在運行。民政部鑒于慈善會歷史形成的格局，明確各級慈善會可保留社團登記,但完全納入公募基金會性質管理，包括財務、審計、年檢、評估等等。這樣的話，慈善會成為了可以擁有會員的基金會，進而形成了一個覆蓋全國的慈善網絡，這是其他基金會所不具備的特點。特別是在地方，慈善會由于和當地政府部門有著密切的聯系，在募捐等方面具有了相對較強的優勢。因此有人提出來政府對慈善會是“法外開恩”，其他地方的慈善會也應像深圳一樣，選擇一種明確身份，或轉型為基金會或轉型為行業協會，同時切斷與政府的行政關系，進而與其他慈善組織一起展開公平競爭。

三是，離退休干部任職問題引發慈善會對專業人才和可持續發展的思考。2014年6月25日，中組部下發《關于規范退（離）休領導干部在社會團體兼職問題的通知》，規定退（離）休領導干部在社會團體兼任職務（包括領導職務和名譽職務、常務理事、理事等），須按干部管理權限審批或備案后方可兼職；兼職不得領取社會團體的薪酬、獎金、津貼等報酬和獲取其他額外利益，也不得領取各種名目的補貼等。該通知對于慈善會人員構成影響較大。多年來，大多數地方慈善會的領導是退休下來的老干部或由民政部門干部兼任，部分地方慈善會還有行政事業編制。這些老干部在離退休后熱心參與社會公益事業，積極發揮個人業務專長和經驗優勢，為慈善事業發展、推動和諧社會建設做出了積極貢獻。中組部《通知》下發后，各地慈善會相應有了不同情況的變動。如何建立專業的人才隊伍、探討可持續發展之路，將成為今后慈善會工作的一項重要內容。

四、宗教慈善：正式登上我國慈善事業的舞臺

一是，多部委聯合發文推動宗教界從事公益慈善事業標志著宗教慈善的正式登場。2012年初，國家宗教局聯合六部門印發《關于鼓勵和規范宗教界從事公益慈善活動的意見》，為宗教界開展公益慈善活動提供政策指導。該文件以及隨后的一系列政策措施，表明了黨和政府鼓勵與規范宗教界從事公益慈善活動的立場和態度。多年來，由于意識形態等原因，我國宗教慈善一直受到嚴格的管理和限制。如何正確處理好宗教信仰與社會服務活動之間的沖突，是宗教慈善的重要問題。“宗教慈善組織需要在慈善領域加強自身社會身份的建構，將宗教信仰獲得與社會服務獲得加以分離。”這兩種身份的分離并非意在彼此取代，而是確立宗教信仰在慈善活動中的邊界。針對這個問題，《意見》強調“加強對宗教界設立公益慈善組織、開展公益慈善活動的規范和管理，引導其自覺維護國家利益和社會公共利益，確保其健康有序發展”，并且明確提出“引導宗教界揚長避短，在最能發揮自身優勢、體現自身價值的公益慈善領域點，開展活動”，且“不得在公益慈善活動中傳播宗教”“不受境外勢力支配，不接受境外附帶政治和宗教條件的資助、捐贈和合作”，對宗教界從事公益慈善活動給出了一個較為清晰的界定。

二是，袁厲害棄嬰收養事件促進政府對宗教界在慈善活動中作用的重新考量。2013年1月4日,蘭考縣袁厲害家的二層樓房起火,造成其收養的孤殘兒童7死1傷，引起了全社會對棄嬰收養問題的重視。收養孤殘兒童是宗教慈善的傳統，目前60%以上的民間孤兒收養機構都有宗教背景，然而由于宗教組織作為社會組織以及宗教團體、宗教場所本身法人地位的缺失，我國宗教慈善機構在法律上處于尷尬的境地。袁厲害事件發生后，由民政部、發改委、公安部、國家宗教事務局等七部委于2013年5月14日共同出臺的《關于進一步做好棄嬰相關工作的通知》強調，“宗教事務部門要配合相關部門做好引導和規范宗教界收留棄嬰相關工作”，直接規定了宗教事務部門對宗教界收留棄嬰工作的管理、引導和監督關系。該文件的出臺，說明政府已經對宗教界在社會慈善公益活動中的作用，尤其是在收養民間孤殘兒童方面的活動有所認同，為宗教界從事慈善公益活動打開了一扇門。

三是，宗教慈善已具有一定的優勢和品牌影響力。從關注領域來看，災害救助、扶助殘疾人、養老托孤、扶貧助困、捐資助學、醫療衛生服務、環境保護、社會公共設施建設等項目是宗教慈善的傳統項目和優勢品牌。如中國南傳佛教“佛光之家”慈善項目，定位于禁毒和防治艾滋病；愛德基金會打造以城市社區養老項目為特色的慈善品牌。在實踐中，一些宗教組織通過設立非公募基金會的方式來獲得合法身份，開展慈善活動。比較有影響力的如愛德基金會、進德公益基金會、靈山慈善基金會等。也有一些宗教慈善機構與慈善組織聯合開展慈善活動，如北京白云觀與中國殘疾人慈善基金會合作開展的禪機兒童助學公益項目。此外，一些國際性宗教慈善基金會進入內地開展活動。如慈濟功德會開啟慈善、醫療、教育、人文的四大志業，其分支機構已遍布全球47個國家，擁有上千萬志工，成為規模龐大的國際性慈善組織。2010年慈濟慈善事業基金會在蘇州正式掛牌成立，重點培育志工，組織志工以社區為單位開展活動。國際性宗教慈善組織的到來，將為我國慈善領域增添新的示范案例與合作機會。