國企療毒：管控高管

國企療毒：管控高管

國企高管特別是“一把手”等主要領導的犯罪行為，導致國有資產大量流失，民眾財產和生命安全遭受威脅，社會不公加劇放大，成為國企健康運轉和社會經濟發展的心腹大患。

近期，一則有關山西省某國有金融機構黨委書記兼董事長花費3.9億公款購買公務機，家中被搜出70箱紀念幣的報道在各類媒體上不脛而走。而這只不過是國企高管貪腐的冰山一角。國企高管特別是“一把手”等主要領導的犯罪行為，已成為國企健康運轉和社會經濟發展的心腹大患。

國企為什么腐敗頻發

在近年來的反腐風暴中，國企淪為重災區，大批國企高管因嚴重違紀違法而“落馬”。

“國企腐敗與國企定位有直接關系。”中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長聶輝華著重強調了這一點。“國企如果被視為盈利性組織，就很容易滋生腐敗。國企既有行政權力，又有政府的天然庇護，更有直接的經濟利益。國企腐敗的發生是因為有權力和市場交易，市場化定位很容易導致國企高管腐敗，這點毫無疑問。”

中國政法大學研究生院院長李曙光教授認為，國企高管腐敗的內部原因主要有三點，“一是國企的公司法人治理結構存在缺陷；二是國企改革不到位，信息不透明、不公開，重大事項決策不透明，包括人事制度、財務報表、高管薪資、重大投資項目等；三是國企的管理體制偏行政化，不是以市場化為導向，不是效率優先，而是行政命令優先，以行政命令為導向，下級服從上級，政企不分。”

國企高管有行政級別，與政府官員可以相互輪轉，官員可以被任命為國企高管，反之亦然。“國企是市場經濟的組成部分，面臨著競爭壓力。政府公務員安排到國企擔任領導職務，一些人并不熟悉企業經營管理和市場運作規律，加上決策過程的信息不透明不公開，缺少科學合理的論證，很容易做出不合理不符合市場和效率的決策，導致在重大項目上的失誤和國有資產流失。政企不分是國企的重大弊端。”李曙光分析道。

國企腐敗高發于能源、電力、通信等壟斷行業。李曙光認為，國企腐敗與國企壟斷地位有關，國企高管腐敗高發于壟斷行業，也與國企高管掌握的權力大小有關。根源在于政企不分。

“國企一方面是市場主體，參與市場競爭，另一方面國企高管掌握著各種重大事項的審批權，如項目招投標、財務簽字、人事任免等等權力。由于缺少公開透明和有效監管，就為國企高管權力尋租、貪污受賄打開了方便之門。”他說道。

聶輝華認同國企治理結構不完善的判斷，“監事會形同虛設，董事會沒有起到應有作用，內部監督乏力，而外部監督如中小投資者的監督作用也沒有充分發揮。”對于國企腐敗是否源于壟斷地位則有不同看法，他分析道：“現存國企大多集中于資源類、公共服務類、平臺類（如融資平臺）、金融系統（如銀行）和軍工等領域，這些行業大多具有天然壟斷的特征。只要存在互聯互通、規模經濟的行業，就具有天然壟斷的特征，就有國企存在的必要。在天然壟斷的行業，由民企經營也會出現一家壟斷，比方在同一地區不太可能出現兩家自來水公司。”

市場化還是行政化

“國企定位一直沒有厘清。”聶輝華強調，“如果賦予國企權力，就不應該施加盈利的壓力；沒有市場利潤的考核目標，遠離了市場，國企領導想腐敗也難，因為權力不能變現。國企定位究竟是公共服務還是市場化？也許一部分是市場化，大部分國企應逐漸變成公益單位。”

李曙光剖析腐敗加劇的原因在于，“國企改革前，沒有形成市場經濟，國企高管無法將手中的權力拿到市場中去交易，因而腐敗尚不嚴重。實行市場化改革后，高管利用上述多種弊端，在市場中進行權力尋租，由于信息不公開不透明和缺乏有效監管，造成腐敗加劇。”

國企高管是否應脫離行政化轉型為真正的企業家？李曙光表示：“國企應去行政化，真正融入市場；破除壟斷，參與公平競爭，才能更有效地防治腐敗。”

聶輝華表示，“國企是經濟基礎，政府不希望對國企失去有效控制，如果完全市場化，高管不聽政府，就會失去對國企的有效控制。困難在于國企處于半行政化和半市場化之間，國企領導由行政任命，同時有市場盈利的指標，進行利潤考核。這樣就很難兩全其美。不如讓國企成為非盈利的公益機構，回歸公共服務功能，國企領導由行政任命。”

近期國資委文件提出要對國企進行分類管理，包含了國企領導的分類管理。文件把國企區分為公益類和商業類。聶輝華認為，對國企實行分類管理是正確的，但目前公益類和商業類還是沒有明確區分為公共服務類和盈利類，兩者還是都要盈利。“商業類國企第一二把手可以行政任命，其他高管可以聘用。改革還是取決于國企定位，國企最終還是要回歸公益性。”他說道。

有觀點認為國企應建立職業經理人制度以克服行政化弊端。聶輝華認為這同樣關乎國企定位，“如果定位為公益機構，高管就應該到非盈利組織去找。現在的國企基本都在壟斷性行業，與民企處于不同的行業，從民企很難找到適合國企的高管人才，最后也只能由行政任命。”

“國有企業如果放松監管，就會腐敗泛濫；如果加強監管，就會不作為泛濫，也吸引不到優秀經營人才。30年來國企改革就這樣搖擺或徘徊。”上海大學管理學院教授孫繼偉說。

孫繼偉設計了三招幫助國企走出上述搖擺怪圈。其一是隔離：通過總經理一個崗位把政企兩種剪不斷、理還亂的關系隔離開，總經理以上（含黨委、組織部、董事會等）參照政府監管，總經理以下，完全按市場化管理。

其二是外包：通過公開招標把國有企業的考核、評價和激勵（薪酬）方案的制定和實施外包給民營專業服務機構。公開招聘、任用總經理的工作和權限也要全部外包給民營專業機構。其三是公開：總經理之上和之下兩層次、四類的決策文件（含會議紀要、郵件等）全部掃描后上網，即黨委、組織部、董事會等對總經理的監管及日常管理文件；國資委對民營專業服務機構的招標決策過程的文件等。總經理對副總及部門的決策和管理文件全部掃描后上網。“以上三招必須配套實施，單實施某一招是沒有用的。”他補充道。

（《檢察風云》2016年13期）