我國(guó)集體水資源管理現(xiàn)狀與對(duì)策建議

余艷歡，柳長(zhǎng)順，戴向前

（1.北京中水潤(rùn)澤咨詢有限公司，100038，北京；2.水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

我國(guó)集體水資源管理現(xiàn)狀與對(duì)策建議

余艷歡1，柳長(zhǎng)順2，戴向前2

（1.北京中水潤(rùn)澤咨詢有限公司，100038，北京；2.水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

在深入剖析我國(guó)集體水資源管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，結(jié)合農(nóng)村綜合改革與實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的有關(guān)要求，研究提出了加強(qiáng)集體水資源管理的總體思路及基本原則，并從高度重視集體水資源管理、加強(qiáng)對(duì)集體水資源監(jiān)測(cè)計(jì)量、開(kāi)展集體水資源確權(quán)登記、實(shí)行集體水資源用途管制、加大對(duì)農(nóng)民用水合作組織扶持力度、統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)水利改革等方面提出對(duì)策建議。

集體水資源；管理；對(duì)策

一、集體水資源現(xiàn)行管理模式

水法等現(xiàn)行法律規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的水庫(kù)中的水，歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用，集體水資源不實(shí)行取水許可與水資源有償使用制度。除此之外，集體水資源管理制度相對(duì)空白，其管理通常與工程管理融為一體，且主要依靠農(nóng)村集體組織自治自管，尚未納入水資源行政管理范疇。目前集體水資源管理主要存在以下四種模式：

①村委會(huì)直接管理。由各村（組）委派或聘用管水員，負(fù)責(zé)工程日常管護(hù)、蓄水放水、計(jì)收水費(fèi)等事項(xiàng)，相關(guān)經(jīng)費(fèi)由村委會(huì)通過(guò)“一事一議”、投工投勞、計(jì)收水費(fèi)等方式解決。適用于一些工程規(guī)模小、受益戶多且分散的地區(qū)，在我國(guó)各省普遍采用。由于管理經(jīng)費(fèi)不足、管理人員能力有限，管理效果不明顯。

②受益戶聯(lián)戶共管。在明晰工程產(chǎn)權(quán)集體所有的基礎(chǔ)上，由村委會(huì)通過(guò)協(xié)議確定并授予受益戶享有集體水資源使用權(quán)和保護(hù)水資源的義務(wù)。具體管理事項(xiàng)由受益戶自主協(xié)商，自主管理，共同受益。該模式適宜于工程規(guī)模小、受益戶相對(duì)集中且范圍易于確定的丘陵山區(qū)，在湖北省宜都市應(yīng)用最為廣泛，效果顯著，不僅有效維持了用水秩序，還提高了水資源利用效率和效益。

③承包經(jīng)營(yíng)管理。村委會(huì)通過(guò)承包、租賃、拍賣和股份合作等方式，將一些工程規(guī)模較大、具備多種功能的水庫(kù)和塘壩交給農(nóng)戶、種植大戶、私人企業(yè)等，授予集體水資源使用權(quán)及其工程經(jīng)營(yíng)管護(hù)權(quán)。具體事務(wù)由承包者承擔(dān)，村委會(huì)只負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)村組成員與承包者之間的用水關(guān)系。早期由于承包責(zé)任和義務(wù)界定不清晰，承包者履行集體水資源管理的職責(zé)積極性不高，村委會(huì)維權(quán)依據(jù)不足、力度不夠，有時(shí)損害農(nóng)民用水權(quán)益。近年，一些地方通過(guò)完善承包流程和規(guī)范承包合同或協(xié)議管理，加強(qiáng)集體水資源承包管理。湖北省襄陽(yáng)區(qū)程河鎮(zhèn)華樓村委會(huì)在與承包主體簽訂工程承包協(xié)議中，明確承包主體享有獲得上級(jí)財(cái)政下?lián)艿墓茏o(hù)資金、計(jì)收農(nóng)業(yè)水費(fèi)、開(kāi)展水產(chǎn)養(yǎng)（種）殖等權(quán)利，同時(shí)應(yīng)履行堰塘日常維修養(yǎng)護(hù)、水資源管

理和保護(hù)、確保堰塘水源首先滿足灌溉功能等義務(wù)。

④協(xié)會(huì)參與式管理。農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)通常由群眾自發(fā)組織，按照既定制度章程開(kāi)展水資源調(diào)配、節(jié)水灌溉、水費(fèi)計(jì)收、工程管護(hù)等工作。其運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)通過(guò)“民辦公助”、財(cái)政補(bǔ)助、農(nóng)民投勞、水費(fèi)收入、多種經(jīng)營(yíng)等方式獲得。村委會(huì)可自行組建協(xié)會(huì)，也可委托具有較強(qiáng)能力的現(xiàn)行協(xié)會(huì)開(kāi)展集體水資源管理。湖北當(dāng)陽(yáng)市東風(fēng)三干渠農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)成立于2000年，受王店、玉泉兩鎮(zhèn)9個(gè)村的委托，負(fù)責(zé)管理和經(jīng)營(yíng)2座?。?）型水庫(kù)、6座?。?）型水庫(kù)，為39個(gè)農(nóng)民用水小組的農(nóng)業(yè)灌溉提供供水服務(wù)。自協(xié)會(huì)成立以來(lái)，不斷完善管理制度，理順了用水秩序，擴(kuò)大了服務(wù)范圍，增加了灌溉面積，實(shí)現(xiàn)了集體水利工程良性運(yùn)行及其水資源合理利用。

二、集體水資源管理中存在的突出問(wèn)題

1.集體水資源量家底不清

集體水庫(kù)和塘壩大都建于20世紀(jì)50年代到80年代初期，由于投入經(jīng)費(fèi)有限、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低，集體水利工程很少建有量水設(shè)施。目前，湖北宜都市作為全國(guó)水權(quán)改革試點(diǎn)，為集體水塘和水庫(kù)補(bǔ)建了水尺等簡(jiǎn)易量水設(shè)施，其他大部分地區(qū)沒(méi)有安裝集體水資源計(jì)量設(shè)施。集體水資源量只能通過(guò)第一次全國(guó)水利普查和水資源管理公報(bào)、年報(bào)等現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)資料進(jìn)行估算。計(jì)量設(shè)施或計(jì)量方法嚴(yán)重缺失，集體水資源實(shí)際規(guī)模難以精準(zhǔn)考量。家底不清增加了集體水資源管理難度。

2.集體水資源管理制度缺失

為了保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民用水權(quán)益，1988年的水法規(guī)定 “農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的水塘、水庫(kù)中的水，屬于集體所有”，集體水資源及其水利工程管理和使用由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)的思想由此植根。2002年水法修訂后，將農(nóng)村集體組織的所有權(quán)修訂為使用權(quán)，但對(duì)國(guó)家履行集體水資源所有權(quán)人的職責(zé)卻沒(méi)有進(jìn)一步的體現(xiàn)。集體水資源除了不實(shí)行取水許可和水資源有償使用制度外，并沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)的管理配套制度。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些干部群眾認(rèn)為集體水利工程為集體資產(chǎn)，集體水資源用于滿足集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)的生活和生產(chǎn)用水需求，量少事雜，對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響較小，水行政管理不應(yīng)過(guò)多干預(yù)，也無(wú)力多管。因此，集體水資源管理長(zhǎng)期游離于現(xiàn)行水資源管理制度之外。

3.集體水資源管理基礎(chǔ)薄弱

集體水資源管理及其工程管護(hù)主要依靠農(nóng)民投工投勞。隨著農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模向城市轉(zhuǎn)移，加上農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了農(nóng)村“兩工”，組織農(nóng)民群眾投工投勞參與管理難度加大。大多數(shù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民用水戶合作組織經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，無(wú)力聘請(qǐng)專職管護(hù)人員開(kāi)展集體水資源管理工作?，F(xiàn)有的集體水資源管護(hù)人員多為農(nóng)村留守人員，管理能力有限，管理效果欠佳。近年中央出臺(tái)了一系列政策文件，要求各地加大公共財(cái)政投入、鼓勵(lì)農(nóng)民投工投勞和社會(huì)資本投入、完善“一事一議”制度等，但由于政府及有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)集體水資源管理“名不正”，財(cái)政補(bǔ)助資金扶持力度又不足，集體水資源本身經(jīng)濟(jì)效益較低，缺乏吸引社會(huì)資金投入內(nèi)在驅(qū)動(dòng)，集體水資源管理資金短缺問(wèn)題依然未解。

4.集體水資源功能逐步退化

過(guò)去集體水資源既提供灌溉用水，也是村民的生活水源；其水域既能蓄洪防澇，又能美化環(huán)境和調(diào)節(jié)氣候。現(xiàn)在部分農(nóng)村實(shí)行集中式供水，集體水資源供農(nóng)村生活飲用的功能逐漸削弱。隨著城鎮(zhèn)和工業(yè)快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，部分地區(qū)農(nóng)田灌溉面積逐步萎縮，農(nóng)業(yè)灌溉對(duì)塘堰和小型水庫(kù)的需求不斷降低。尤其是南方豐水地區(qū)，農(nóng)業(yè)灌溉主要依靠降雨，塘堰和小型水庫(kù)僅作為備用水源，利用頻率大幅度減小，基本的灌溉功能逐步退化。目前，相當(dāng)一批集體水庫(kù)和塘壩被承包租賃用于養(yǎng)殖和旅游，甚至有的被廢棄，無(wú)人管理。調(diào)查顯示，近30年來(lái)，超過(guò)80%的農(nóng)村塘壩已基本消失。

三、加強(qiáng)集體水資源管理的基本思路

1.總體思路

按照水法、物權(quán)法等有關(guān)規(guī)定，集體水資源實(shí)行所有權(quán)與使用權(quán)分離，國(guó)家為集體水資源所有權(quán)人，國(guó)家及其政府有責(zé)任有義務(wù)管理和保護(hù)集體水資源，維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有集體水資源使用權(quán)的權(quán)利。加強(qiáng)集體水資源管理，首先需要明確集體水資源的邊界，理清政府與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系。在權(quán)責(zé)利明晰的基礎(chǔ)上，借鑒現(xiàn)行水資源管理制度以及集體土地、林地和農(nóng)村草原等管理制度中一些行之有效的做法和經(jīng)驗(yàn)，建立集體水資源管理制度，通過(guò)確權(quán)登記、用途管制等措施，明確相關(guān)管理主體的職責(zé)分工，規(guī)范集體水資源用途和集體水資源管理行為；建立集體水資源管理激勵(lì)和占用補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制，提高管理責(zé)任主體參與管理的積極性，切實(shí)保障農(nóng)民的用水權(quán)益。

2.基本原則

根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，建立集體水資源管理制度須堅(jiān)持以下原則：

一是堅(jiān)持資源公有與物權(quán)法定原則。在進(jìn)行集體水資源確權(quán)登記時(shí)，須嚴(yán)格按照水法關(guān)于集體水資源為國(guó)家所有、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用的規(guī)定，明確集體水資源為農(nóng)村集體公有資產(chǎn)的屬性，確保集體水資源的有效調(diào)配和使用，并適當(dāng)賦予農(nóng)民權(quán)利，明確占有、使用、收益、處分等權(quán)利歸屬和權(quán)責(zé)，保障農(nóng)民用水權(quán)益。

二是堅(jiān)持水土資源與工程相結(jié)合的原則。集體水資源、集體水庫(kù)或塘壩、集體土地三者相互依存。集體水資源確權(quán)應(yīng)建立在工程產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，使集體水資源使用權(quán)人與工程所有權(quán)人相統(tǒng)一，確保集體水資源的系統(tǒng)管理與有效調(diào)配。有條件的地方，可按照水隨田走的原則，確定各農(nóng)戶的用水權(quán)，以此作為農(nóng)戶保障其用水權(quán)益和政府履行監(jiān)督管理義務(wù)的依據(jù)。

三是堅(jiān)持制度保障與農(nóng)村自治相結(jié)合。制度的建立在于確定權(quán)利范圍和樹(shù)立規(guī)則，明確各方職責(zé)分工，創(chuàng)建良好的運(yùn)作機(jī)制，給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理集體水資源創(chuàng)造良好的環(huán)境和支撐。集體水資源管理應(yīng)以農(nóng)村自治為主，要充分尊重群眾，實(shí)行民主決策，相關(guān)部門(mén)適當(dāng)給予指導(dǎo)和監(jiān)督。

四、對(duì)策建議

1.高度重視集體水資源管理

集體水資源量大面廣，對(duì)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)農(nóng)民調(diào)整種植結(jié)構(gòu)以及增產(chǎn)增收，保護(hù)農(nóng)村水生態(tài)環(huán)境具有不可替代的重要作用。加強(qiáng)集體水資源管理，是“三農(nóng)”工作的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度和生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。針對(duì)當(dāng)前集體水資源屬地管理而管理主體積極性不高等問(wèn)題，建議把集體水資源管理納入最嚴(yán)格水資源管理制度考核范疇，促使各方切實(shí)采取有效措施，對(duì)加強(qiáng)集體水資源管理從觀念上給予引導(dǎo)，從政策上給予指導(dǎo)，從行政上給予監(jiān)督，從財(cái)政上給予扶持，從制度上加以約束，從技術(shù)上給予支撐。

2.加強(qiáng)對(duì)集體水資源監(jiān)測(cè)計(jì)量

由于缺乏計(jì)量設(shè)施，集體水資源量無(wú)法準(zhǔn)確掌握，只能通過(guò)水利普查及相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行估算?，F(xiàn)有統(tǒng)計(jì)資料較為零散，不能準(zhǔn)確反映集體水資源的真實(shí)供用水情況，更難以對(duì)集體水資源管理決策給予有效支撐。建議國(guó)家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目要適當(dāng)向集體水資源計(jì)量設(shè)施建設(shè)傾斜，組織開(kāi)展集體水資源量及其水利工程管理和供用水等專項(xiàng)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，將集體水資源信息納入水資源管理信息平臺(tái)，建立集體水資源臺(tái)賬，為有關(guān)部門(mén)開(kāi)展集體水資源監(jiān)督和制定相應(yīng)管理制度提供基礎(chǔ)支撐。

3.開(kāi)展集體水資源確權(quán)登記

當(dāng)前水資源確權(quán)登記提上議事日程，不僅需要分清所有者和使用者邊界，還需要進(jìn)一步明晰占有、使用、收益、處分等權(quán)利歸屬關(guān)系和權(quán)責(zé)，明確確權(quán)水量和期限等，以此作為政府監(jiān)督管理水資源和市場(chǎng)配置水資源的依據(jù)。集體水資源作為我國(guó)水資源的重要組成部分，盡管現(xiàn)行法律已明確集體水資源為國(guó)家所有和集體使用，但對(duì)具體的權(quán)責(zé)沒(méi)有給予明確。通過(guò)確權(quán)登記，進(jìn)一步明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的權(quán)利，并適度擴(kuò)大使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、擔(dān)保、入股等權(quán)能，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織積極管理，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民用水權(quán)益。

4.實(shí)行集體水資源用途管制

充分考慮農(nóng)村生活、生產(chǎn)用水需求及農(nóng)村水資源水環(huán)境承載能力，結(jié)合集體水資源的流動(dòng)性、多功能性、綜合利用性、利害兩重性等特性，分別從水量、水質(zhì)、水能、水域、水體等多角度統(tǒng)籌確定集體水資源用途和使用范圍，建立相關(guān)獎(jiǎng)懲規(guī)則，對(duì)集體水資源實(shí)行用途管制，防止集體水資源游離于最嚴(yán)格水資源管理制度之外，防止集體水資源被肆意擠占，確保農(nóng)村生活、生產(chǎn)用水。集體水資源用途確實(shí)需要變更的，必須進(jìn)行充分論證和嚴(yán)格審核，并給予使用權(quán)人相應(yīng)的占用補(bǔ)償。

5.加大對(duì)農(nóng)民用水合作組織扶持力度

近年，以農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)為主要形式的農(nóng)民用水合作組織迅速發(fā)展，在水資源行政管理與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自治自管之間很好地發(fā)揮了橋梁作用，有效解決了農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后農(nóng)田水利設(shè)施管理缺位問(wèn)題。實(shí)踐證明，農(nóng)民用水合作組織與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變相適應(yīng)，是承擔(dān)集體水資源管理的重要主體。為此，建議有關(guān)部門(mén)把集體水資源管理納入農(nóng)民用水合作組織扶持范圍，加大扶持力度。

6.統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)水利改革

集體水資源管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不僅涉及水源工程建設(shè)與管理、水量分配、水資源保護(hù)，還涉及“三農(nóng)”問(wèn)題的方方面面，需與農(nóng)村改革發(fā)展緊密結(jié)合。近年，推進(jìn)農(nóng)村綜合改革、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革、農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革、小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革、城鄉(xiāng)水務(wù)一體化改革等，一定程度上強(qiáng)化了集體水資源管理。因此，集體水資源管理制度設(shè)計(jì)要與上述改革有機(jī)融合，統(tǒng)籌考慮，整體推進(jìn)。

［1］陳雷.實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度 保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展［J］.中國(guó)水利，2009（5）.

［2］柳長(zhǎng)順.關(guān)于創(chuàng)新 “集體水資源”管理制度的初步思考 ［J］.中國(guó)水利，2012（19）.

［3］王健宇，柳長(zhǎng)順，劉小勇，等.小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革研究——理論模式及實(shí)踐形式［J］.中國(guó)水利，2015（2）.

［4］曹光榮.農(nóng)村小型水利工程“受益戶共有制”改革探討［J］.中國(guó)水利，2006 （11）.

［5］竇曉飛.我國(guó)農(nóng)村集體所有權(quán)的探析［D］.對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，2013.

［6］李洪任，周球瑩.豐水地區(qū)推進(jìn)水資源確權(quán)登記試點(diǎn)工作的認(rèn)識(shí)與思考——以江西省為例 ［J］.中國(guó)水利，2014（23）.

責(zé)任編輯 韋鳳年

M anagement of collective-owned water resources in China and suggested measures//Yu Yanhuan，Liu

Changshun，Dai Xiangqian

General ideas and basic principles for strengthening management of collective-owned water resources are studied and presented based on in-depth analysis of current condition and requirement of reform in rural areas and implementation of stringent water resources management system in China.Recommendations are made from the aspects of paying high attention on management，monitoring and metering，confirmation and registration of water right，clarifying purpose of water use，as well as giving support and assistance to water user associations and promoting reform.

collective-owned water resources；management；measures

TV213.4

B

1000-1123（2016）14-0012-03

2016-05-17

余艷歡，高級(jí)工程師，主要從事水利政策研究。