深化礦業權審批簡政放權改革研究

許書平，孔　寧，車如風

(1.國土資源部油氣資源戰略研究中心，北京 100034；2.中國地質大學(北京)地球科學與資源學院，北京 100083)

?

深化礦業權審批簡政放權改革研究

許書平1，孔寧1，車如風2

(1.國土資源部油氣資源戰略研究中心，北京 100034；2.中國地質大學(北京)地球科學與資源學院，北京 100083)

推進礦業權審批簡政放權、放管結合、優化服務，是貫徹落實中央行政審批制度改革的一項重要內容。本文系統梳理總結了我國礦業權審批簡政放權改革進展成效，分析指出深化改革面臨的難題，研究提出了政策建議，為礦業權簡政放權改革向縱深推進提供借鑒。

礦業權；審批；簡政放權

為加快建立社會主義市場經濟體制，自2001年以來，國務院加快推進和不斷深化行政體制改革。黨的十八大以來，中央將行政審批制度改革上升到了一個新的歷史高度，把推進行政體制改革、轉變政府職能作為開門辦的第一件大事，把簡政放權、放管結合、優化服務作為“先手棋”和“當頭炮”。礦產資源是經濟社會發展的重要物質基礎，深化礦業權審批簡政放權改革是推進行政審批制度改革的一項重要內容。

1　我國礦業權審批簡政放權改革進展現狀

按照中央轉變政府職能和深化行政審批制度改革部署，礦業權審批簡政放權改革順利推進，取得了顯著成效。

1.1礦業權行政審批事項取消工作進展現狀

按照國務院工作部署，2014年國土資源部對本部門行政審批事項進行了全面清理并向社會公布了清單目錄[1]。經國務院批準，已取消十多項與礦業權審批密切相關的行政審批事項，既有礦業權申請前置審批的行政審批事項，如中外合作勘查、開采礦產資源前置性審查和探礦權、采礦權協議出讓申請審批等；也有礦業權審批結果備案核準的行政審批事項，如煤炭礦業權審批管理改革試點省煤炭礦業權審批項目備案核準；還有涉及礦業權布局、投放時序等宏觀調控的行政審批事項，如礦業權設置方案審批或備案核準、礦業權投放計劃審批、整裝勘查實施方案審批等；還有涉及礦業權出讓實行差別化管理政策的行政審批事項，如礦產勘查風險分類調整審批和設立、變更或者撤銷國家規劃礦區、對國民經濟具有重要價值的礦區審批等[2]。

同時，對國土資源部審批登記的礦業權中介服務事項進行了清理規范，取消了礦產資源勘查實施方案、礦產資源開發利用方案和礦產資源開采地質報告等礦業權申請要件編制的單位資質要求，申請人可按要求自行編制；不再要求申請人委托礦業權交易機構對礦業權轉讓申請項目進行鑒證和公示，由省級國土資源部門負責發布礦業權轉讓公示信息并出具公示意見。

1.2礦業權審批權限下放工作進展現狀

為順應經濟社會發展和礦業發展形勢變化，充分調動地方各級國土資源主管部門積極性，加強礦業權管理，維護礦產勘查開發秩序，不斷健全完善礦業權審批權限授權下放制度，加大審批權限下放力度。

一是建立了礦業權審批分類授權制度，將地熱、礦泉水等部分礦種全部授權下放，將煤、鐵、銅、鋁等部分礦種按勘查投資、勘查面積、礦床(礦井)儲量規模等標準劃分部、省審批權限；二是建立了礦業權轉讓“誰登記、誰批準”制度，將原由省級國土資源主管部門行使的市、縣級國土資源主管部門審批的采礦權的轉讓審批權限，下放由市、縣級國土資源主管部門行使；三是探索建立礦業權“部控省批”授權審批制度，以礦業權設置方案和礦業權投放計劃管理為抓手，在黑龍江、貴州和陜西三省開展煤炭礦業權審批改革試點，授權下放其行政區內煤炭礦業權審批權限，授權下放整裝勘查區內大部分重要礦產探礦權審批權限等；四是探索建立將部分重要礦種采礦權授權市級國土資源主管部門審批制度，根據全國人大常委會授權，將廣東省境內地熱、礦泉水采礦權審批權限授權下放到省、市級國土資源主管部門；五是建立將礦業權審批環節中部分審查事項下放制度，授權(委托)省級國土資源主管部門核實礦業權申請范圍內相關事項、組織實施招、拍、掛出讓確定中標人(競得人)、組織審查勘查實施方案等工作，授權縣級國土資源主管部門對礦業權申請范圍拐點坐標進行實地核查[3]。

各地在承接國土資源部礦業權審批權限下放的同時，結合本地實際積極開展礦業權審批權限下放改革探索，一些地方探索將部分探礦權、部分礦種礦床儲量為大、中型規模的采礦權授權(委托)市級國土資源主管部門或地方政府審批登記[4]。

1.3礦業權審批放管結合工作進展現狀

為做好礦業權審批權限下放和行政審批事項取消的后續銜接工作，實現“放得下、管得好”，國家建立了一系列配套管理制度。在礦業權設置準入方面，建立礦產資源規劃制度，對礦產資源勘查開發規模、地區布局、保護與合理利用等進行統籌規劃，引導資金投向；實行礦業權設置方案制度，劃定國家規劃礦區、整裝勘查區等，優化布局、有序出讓礦業權；建立重要礦產礦業權差別化管理制度，為防止煤炭產能過剩暫停受理煤炭探礦權申請，為提高鐵、銅、鋁等國家緊缺礦產資源保障能力開辟礦業權審批“快速通道”等。

在礦業權事中管理方面，建立了開采總量控制制度，對鎢、稀土等礦產實行有計劃開采管理；建立礦業權有形市場制度，對礦業權出讓轉讓信息進行公示公開，在礦業權審批過程中接受社會各界監督。

在礦業權事后管理方面，實行礦業權統一配號制度，加強對礦業權審批登記行為進行監管，及時掌握全國礦業權設置情況；探索建立異常名錄和嚴重違法名單管理制度，改革礦產資源勘查開采監管方式，對礦業權監管實行隨機抽查、信息公示，強化信用約束，提高監管效能，擴大社會監督。

1.4礦業權審批優化服務工作進展現狀

為加快轉變政府職能，建設服務型政府，礦業權申請審批在方便管理相對人、向社會提供優質服務等方面做了大量卓有成效的工作。在國土資源部門戶網站上向社會提供礦業權登記信息查驗服務，查驗勘查許可證、采礦許可證信息真實有效性，截至2015年9月已累計查驗38.6萬次[5]；開通國土資源部審批登記的礦業權延續項目提醒服務，通過信息發布、電話通知等多種渠道，分階段多次提醒礦業權人辦理礦業權延續登記手續；對國土資源部發證的礦業權，所提交的申請資料應由省級國土資源主管部門出具的，由其通過內部專網報送至國土資源部政務大廳，不再要求申請人提交；在國土資源部門戶網站和政務大廳公開礦業權登記服務指南；升級改造全國礦業權統一配號系統，優化配號流程，加強對地方管理人員培訓和服務，提高審批效率。

2　深化礦業權審批簡政放權改革面臨的難題

在看到取得成績的同時，也要清醒認識到礦業權審批轉職能、提效能還有很大空間，礦業權審批簡政放權改革還在路上。為推進礦業權簡政放權改革向縱深發展，必須要直面正視改革中存在的一些深層次矛盾和問題。

2.1改革配套措施難以實現無縫銜接

黨的十八大以來，取消了十多項與礦業權審批密切相關的行政審批事項，改革成效顯著，但同時也存在一些行政審批事項取消后相應管理措施難以及時跟進的問題，在一段時期內可能會存在管理的盲點和真空，增加了管理難度。如礦業權設置方案審批(備案核準)取消后，國土資源部及時下發文件明確將礦業權設置方案與礦產資源規劃中的勘查開采規劃區塊有機融合，統一為“礦業權設置區劃”，作為規劃的重要組成部分，但由于礦產資源規劃編制需要有一個時間過程，在這個過程中可能會在一定程度上影響礦業權審批工作順利開展。

2.2部門間配套的審批權限難以實現同步下放

礦產資源開發管理涉及多個部門，與礦業權審批密切相關的部門有國土資源、發展改革、環境保護、安全監管、工業和信息化等，礦業權審批權限下放不單是國土資源部門一個部門的事情，還事關其他部門權限調整。在實際管理中，由于缺少頂層設計，時常存在各部門之間放權不配套、銜接不夠等問題，如國土資源部2010年開始在黑龍江、貴州、陜西三省進行煤炭礦業權審批制度改革試點，把上述三省境內煤炭礦業權審批授權下放給省級國土資源主管部門，但涉及到發展改革部門的項目核準、環境保護部門的環境影響評價、安全監管部門的安全評價等審批權限并未隨之作出相應調整。

2.3制度修改完善難以跟上改革的步伐

十八屆四中全會作出了全面依法治國的決定，要求實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展。在實踐管理中，有些改革探索因受各種因素制約不能及時上升為制度，存在依法行政與深化改革兩難的問題，由于礦產資源法律法規修改滯后，礦業權審批管理改革探索已遠遠走在了制度建設的前面，存在改革于法無據的問題，如一些地方把法律法規規定本應屬于省級國土資源主管部門審批的礦業權，授權下放到市級國土資源主管部門審批登記，甚至授權下放給市級人民政府。

2.4地方承接能力短時間內難以達到中央要求

礦業權審批是一項業務性、政策性很強的工作，既是一項物權的行政審批登記，也是一次資源配置，不僅要嚴格依法依規按程序進行審批，而且要服務經濟社會發展大局提高資源配置效率、優化礦山布局等。在礦業權審批管理實踐工作中，各地不同程度存在礦政管理力量不足、專業人員缺乏等問題，要達到中央簡政放權改革要求，礦產資源行政管理能力和水平還有待進一步提升。

3　深化礦業權審批簡政放權改革政策建議

3.1做好頂層設計，實施科學放權

為增強礦業權審批權限下放科學性，充分發揮中央和地方各自作用和優勢，提高審批效率，規范審批，需要做好頂層設計，加強與相關部門溝通協調，提高礦業權審批權限下放的協同性、聯動性，實現與礦業權審批相關聯的審批事項全鏈條整體下放；增強放權制度設計科學性，盡量避免不同層級管理機關在同一礦種審批權限上重復交叉，清晰明確各級管理機關權力和責任邊界，增強制度執行剛性，避免出現礦業權審批“雙軌制”；參照采礦權審批權限劃分，將探礦權兩級審批調整為四級審批，增加市、縣級國土資源主管部門探礦權審批權限，更好發揮其貼近基層、就近管理的優勢，方便礦業權人，降低辦事成本；通過修改礦產資源法律法規方式下放礦業權審批權限，以法律法規的權威性保證礦業權審批權限調整穩定性和連續性，增強制度可預期性；對地方礦業權審批權限下放改革探索，要及時總結上升為制度，使地方改革探索有法可依。

3.2改革礦業權審批管理制度，進一步簡化審批

通過礦業權審批簡政放權改革，已減少了一些審批事項，但仍有很大的精簡空間。在簡化申請要件方面，可將礦產資源開發利用方案、土地復墾方案和礦山地質環境恢復與治理方案合并成一個方案進行編制等；在簡化審批事項方面，可簡化對勘查實施方案審查要求，考慮到地質找礦工作認識的復雜多變性，側重審查是否符合標準規范要求；在減少審批事項方面，可將探礦權人改變地址的變更審批登記改為備案制，可將探礦權每次延續、保留期限最長為2年延長到5年，減少審批的頻次，減輕探礦權人申報和登記管理機關審批負擔；在優化審批程序方面，可將礦業權轉讓審批與變更登記進行合并，在批準轉讓的同時辦理變更登記手續，提高礦業權轉讓變更審批效率。

3.3創新管理體制機制，實現放得下管得好

礦業權行政審批事項大量取消，傳統的行政管理抓手逐步退出，迫切需要按照市場經濟運行規則要求，重新設計管理抓手。加快改革礦業權出讓制度，建立權益金制度，提高最低勘查投入標準和礦業權使用費標準，充分發揮經濟手段的調節作用，促進礦產資源勘查開采有序進入與退出；進一步健全完善礦產資源規劃制度，增強礦業權設置區劃制度科學性和可操作性，從源頭上加強礦業權管理，提高礦產資源勘查開采布局合理性；充分開發利用全國統一配號系統中礦業權登記數據信息，加強對各礦種、各地區礦業權設置監測、統計、分析研判，對管理中存在的苗頭性、傾向性問題，及時出臺指導性政策措施，提高礦業權審批工作科學性；以全

國統一配號系統為抓手，加強對礦業權審批全過程監管，及時發現和糾正各類違規審批行為，規范審批登記行為。

3.4充分發揮互聯網功能，提供優質高效服務

為加快推進服務型政府建設，提供優質便捷服務，需要進一步優化服務流程、創新服務方式，依托“互聯網+政務服務”，建立部、省、市、縣四級審批聯網礦業權申請審批系統，使各級管理機關能在同一數據庫平臺進行審批登記，建立各級管理機關之間順暢信息溝通機制，大幅提高審批工作效率，同時避免礦業權設置重疊情況發生；建立礦業權申請人遠程申報系統，可通過互聯網提交和補充修改完善礦業權申請材料、查詢審批辦理進度、查詢擬申請的礦業權勘查開采范圍與已設礦業權重疊情況等，實現讓信息多跑路、群眾少跑腿；進一步完善礦業權登記信息查驗查詢方式，在許可證號查詢的

基礎上增加以礦業權人、項目名稱等關鍵詞查詢；建立網上政務平臺、移動客戶端，及時發布礦業權管理政策及相關信息，提供在線政策咨詢，進一步增強與基層管理人員、礦業權人等互動，回應和解決礦業權審批過程中遇到的問題。

[1]國土資源部行政審批事項公開目錄[EB/OL].http：//www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201402/t20140214_1303683.htm.

[2]國土資源部油氣資源戰略研究中心.我國礦業權分級審批制度研究報告[R].2015.

[3]國土資源部礦產開發管理司.礦產資源開發管理常用法律法規文件匯編[M].第五版.北京：地質出版社，2013.

[4]許書平，孔寧，車如風.我國礦業權分級審批制度研究[J].中國礦業，2016，25(5)：33-36.

[5]中華人民共和國國土資源部.中國礦產資源報告[R].北京：地質出版社，2015：27.

Research into deepening the reform of mineral rights approval on streamlinging administration

XU Shu-ping1，KONG Ning1，CHE Ru-feng2

(1.Strategic Research Center for Oil & Gas Resources，Ministry of Land & Resources，Beijing 100034，China；2.School of Earth Science and Resources，China University of Geosciences (Beijing)，Beijing 100083，China)

Propelling the examination and approval of mining rights on streamlining administration，delegating more powers to lower-level governments and society，improving regulation and optimizing services，is a vital content for implementing the reform of approval system.This paper summarizes the evolution and efficiency of the reform about the mining rights approval on streamlining administration，analyzes and points out the difficulty in deepening reform，puts forward the policy suggestions，to provide reference for advancing the reform of examination and approval of mining rights on streamlining administration.

mineral right；examination and approval；decentralization

2016-01-30

許書平(1978-)，經濟學碩士，副研究員，主要從事礦產資源勘查開采管理政策研究工作。

F407.1

A

1004-4051(2016)08-014-03