國有地勘單位改革研究綜述及啟示

查方勇，王志剛

(1.長安大學地球科學與資源學院，陜西 西安 710054；2.中國國土資源經濟研究院，北京 101149)

管理專論

國有地勘單位改革研究綜述及啟示

查方勇1，王志剛2

(1.長安大學地球科學與資源學院，陜西 西安 710054；2.中國國土資源經濟研究院，北京 101149)

摘要：為了適應經濟社會發展需要，國有地勘單位經歷了多階段多目標的發展變革。產、學、政界對地勘單位改革發展理論依據、變遷特征、發展現狀等方面進行了多角度探討。綜合現有研究成果和實踐效果來看，一方面，國有地勘單位改革是公共產品理論、供需關系理論和產業經濟理論等在礦產資源經濟開發關系與地質工作組織管理中的實踐應用。另一方面，國有地勘單位改革是由問題倒逼產生，但改革進展緩慢，既源于外部環境，也有來自主體自身原因。在國家大力推進事業單位分類改革背景下，國有地勘單位改革發展既要體現國家大政方針要求，更要結合行業特性。國有地勘單位改革科學分類是基礎，發揮市場在勘查資源配置中起決定性作用是關鍵。在模式選擇上，國有地勘單位要主動適應行業發展需要，轉企改制，嫁接國有企業改革經驗，走企業化經營。

關鍵詞：國有地勘單位；改革發展；歷史變遷；模式選擇；地質工作

習近平同志深刻指出，“改革開放只有進行時，沒有完成時。”地勘單位改革是個常提常新的話題，隨著實踐的發展和認識的深化，地勘單位改革不斷取得新突破。伴隨著國有地勘單位改革發展歷程，我國產界、學界和政界都對地勘單位改革發展的理論依據、改革歷程、發展現狀等方面進行了多角度探討。梳理國有地勘單位改革發展研究情況，對促進地勘單位改革，乃至其他事業單位分類改革都具有重要意義。

1國有地勘單位改革理論研究

自上世紀90年代以來，我國地礦、資源及產業等領域專家學者進行了較為豐富的地質礦產經濟理論研究。特別是用公共產品理論、供需關系理論、產業經濟學理論、可持續發展與生態文明理論等理論分析礦產資源經濟開發關系與地質工作組織管理。

劉云忠等運用公共產品理論、供需關系理論、產業經濟學理論、演化博弈理論等分析了公益性地質工作產品的權益流轉機制、供需結構關系，以及公益性礦產地質投入與產出績效評價(劉云忠等，2010)[1]。王文等運用公共產品理論分析地質產品類型和供給方式，提出要建立分別與公共地質產品和非公共地質產品相適應的兩套項目管理體系和運行機制(王文等，2006)[2]。張潤麗等主張運用戰略研究的基本理論，按照社會經濟發展和廣大用戶對地質工作的需求驅動開展系統的戰略管理研究(張潤麗等，2010)[3]。一些專家學者還運用資源產權、資源配置、可持續發展和生態文明理論，探討了礦產資源立法、戰略與規劃、勘查等管理研究工作和礦山企業社會責任(姚華軍等，2015)[4]，以及運用理論分析、歷史分析、國內外比較和實踐歸納等手段系統研究地質工作體制機制建設問題(王文等，2011)[5]，主張用科學發展觀指導公益性地質工作定位與發展方向(中國地質調查局公益性地質工作戰略研究組，2006)[6]。

國土資源部咨詢研究中心地礦經濟專家王希凱根據地質勘查工作改革實踐，較早較長時間地進行了地勘單位改革的理論探索。他從國民經濟角度論述了地質勘查業功能，以及地質勘查各種生產要素及其特殊作用(王希凱，1992)[7]。他認為地勘單位企業化經營是歷史的必然，關鍵在于產權制度改革(王希凱，2000)[8]。他從稀缺程度、供需關系和財產屬性等角度分析，認為礦產資源有償使用被邊緣化了，以及商業性礦產勘查中應突出政府的主導作用、市場配置資源的基礎作用、企業的主體地位(王希凱，2012)[9]。

2國有地勘單位改革變遷研究

我國地勘單位歷史變遷是適應經濟社會發展需要，與國家改革開放大環境緊密相連，國有地勘單位改革在探索中前進，在實踐中發展，經歷了幾個重要歷史階段，取得了重要進展。

根據文獻資料顯示，關于我國地質工作及地勘單位歷史變遷研究，主要集中于《礦床學的百年回顧與發展趨勢》(翟裕生，2001)[10]、《中華人民共和國地質礦產史》(朱訓等，2003)[11]、《地質工作體制及商業性礦產勘查體制改革研究》(李建華，2007)[12]、《商業性礦產勘查政策研究》(商業性礦產勘查政策研究課題組，2007)[13]、《市場經濟條件下地質工作體制機制探索》(周金瑾，2010)[14]等文獻，從新中國成立初期、全面建設社會主義時期及改革開放時期回顧了計劃經濟體制、社會主義市場經濟體制和新機制下地質勘查行業管理歷史沿革及歷史作用與貢獻，分析了我國礦產勘查管理體系及礦產勘查發展趨勢，探討了商業性地質工作與公益性地質工作相互關系及分體運行機制，論述了國有地勘單位改革發展背景及主要動因。

與此同時，我國為國家地質工作管理提供基礎業務支撐和決策咨詢服務的機構以課題研究等方式開展了國外地質工作及勘查組織歷史變遷研究等(魏春生，1993[15]；施俊法，1996[16]；戴自希，1998[17])。他們的研究成果主要集中于國外地質工作概況與評述、國外礦產勘查新動向及其技術進展、西方礦產勘查哲學、國外地調機構與地質工作的演變，實證調查了俄羅斯、美國、英國、加拿大等國地質調查機構組織結構、職能、管理體制及發展動向。國外地質工作及礦產勘查組織歷史變遷因國家而不同，發達國家從國家戰略和社會服務高度強調公益性地調工作，而發展中國家更注重于礦產資源勘查與開發；國外發達國家公益性地質工作與商業性地質工作分開較早，商業性地質工作已經較好地由市場發揮作用，發達國家商業性礦產勘查較為發達。公益性地質工作根據國家需要，不斷調整優化發展重點和管理體制，為經濟社會發展做出了重要貢獻。

3國有地勘單位改革現狀研究

3.1關于模式選擇

基于國民經濟發展需要和國家改革發展政策要求，我國專家學者進行了國有地勘單位改革發展模式選擇研究。如，在原地礦部1987年頒布《地質工作體制改革總體構想綱要》之后，專家學者探討地質成果商業化、部門經營多元化、地勘單位企業化改革進程及效果(王希凱，2009)[18]；而依據《地質勘查隊伍管理體制改革方案》(國辦發〔1999〕37號)、《關于深化地質勘查隊伍改革有關問題的通知》(國辦發〔2003〕76號)，專家學者論述了地勘單位實行屬地化管理后，在事業體制框架下地勘單位在產業格局、體制創新、隊伍結構和經濟效益等方面取得的發展進步(賈其海，1999[19]；方克定，2002[20]；劉樹臣等，2003[21]；中國地質學會21世紀中國地質研究分會，2005[22])，強調公益性與商業性地質勘查工作應分體運行，并分析分體運行效果及發展對策(張文駒，2000[23]；中國地質調查局公益性地質工作戰略研究組，2006[6])，明確了政府主導地位和市場在礦產勘查資源配置中起基礎作用(郭遠生等，2005)[24]，以及地勘單位企業化經營趨勢(王希凱等，2000)[9]；在2011年國務院頒布《關于分類推進事業單位改革的指導意見》(中發〔2011〕5號)之后，專家學者進一步論述了企業應作為商業性礦產勘查主體(萬祖華，2013)[25]，地勘單位可以嫁接國有企業改革經驗實行股份制改革(邵毅，2012)[26]，以及實現國際化經營(匙文，2014)[27]。

3.2關于主要問題

近年來，國土資源部地質勘查司和中國國土資源經濟研究院組成多個調研組，先后赴內蒙古、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、河南、四川和陜西等省區開展了國有地勘單位改革發展專題調研，并到遼寧省、安徽省、河南省和陜西省國有地勘單位開展了與地勘一線職工“同吃、同住、同工作”基層蹲點調研。調研期間，分別與地礦、有色、煤田、冶金、核工業等國有地勘單位進行了多層次的交流座談，以及結合蹲點調研與問卷調查，深入了解“新常態”下地質勘查行業的改革發展情況(張彥英等，2013)[28]。與此同時，中國地質礦產經濟學會在其學術年會中，專題征集國有地勘單位改革發展研討論文，并在其會刊《中國國土資源經濟》開辟地勘單位分類改革專欄，受到了來自全國地勘單位管理者、一線地質工作者和地礦經濟研究專家共同參與刊文研討。根據《2014年度國有地勘單位改革發展情況調研報告匯編》材料分析，地勘行業發展步入行業下滑壓力加大、地質工作結構不斷優化等“新常態”，各省國有地勘單位分類情況不盡相同，部分國有地勘單位增加地質災害應急搶險、環境監測、放射性防護等公益職能。截至2014年底，僅有11個省區部分屬地化管理國有地勘單位分類方案得到相關編制部門批復，有20個省區沒有完成分類改革。國有地勘單位改革發展面臨缺乏行業發展戰略規劃、省域間及省域內各國有地勘單位發展不平衡、“百局千隊”基本格局仍未根本改觀、“試點”成果難以在全行業推廣、歷史遺留問題依然突出等問題(國土資源部地質勘查司等，2015)[29]。長期以來，地勘單位行政化淡化了地質工作特性，助長了“官本位”導向，壓抑了技術研究主流和浪費了技術人力資源(宋新華，2014)[30]。在分類推進國有地勘單位改革進程中，地勘單位存在歷史包袱沉重、技術裝備陳舊、人才隊伍斷檔、基地建設落后、產業支撐不足、現有政策落實不到位、新政策設計存在偏差等困難和問題(付英，2012)[31]。可進一步分為管理體制、事業編制、發展改革、財政支持及國有資產管理等幾類問題(方敏，2012)[32]。國有地勘單位改革由問題倒逼產生，又在不斷解決問題中得以深化(邵毅，2012)[33]。國有地勘單位改革進展緩慢，其根本原因是地質勘查體制不順、機制不暢(施俊法，2015)[34]，改革內生動力不足(邵毅，2010)[35]，既源于外部環境，也來自主體自身原因(王永生，2009)[36]。

3.3關于政策建議

分析國有地勘單位改革發展模式選擇和存在問題，是為了進一步加強地勘行業改革，增強地勘單位活力，促進地勘產業發展。一些研究機構和專家學者探討了國有地勘單位改革發展路徑選擇及政策建議。主要包括：從現代企業管理制度要求和地勘單位自身優劣勢角度深入分析，堅持以人為本，以質取勝，增強核心競爭力，不能盲目鋪攤子(彭齊鳴，2014)[37]，進一步處理好當前與長遠、政府與市場、企業與事業等幾個主要關系(王希凱，2012)[9]，厘清改革與發展、主動與被動、改革與穩定、屬地與行業的關系(方敏，2012)[38]，從重視發揮市場配置勘查資源作用、實施探采一體化和培育風險勘查資本市場實施體制機制創新(付英，2012)[31]，從建設現代企業文化需要實施文化創新戰略(鄭洪濤，2011)[39]，從國家經濟安全和地勘行業可持續發展高度實施人才戰略和“走出去”戰略，推進并建立注冊地質(勘查)師制度(彭齊鳴，2013)[40]，增強地勘單位改革發展的系統性、整體性、協同性(楊伯軒，2014)[41]，實現地質工作可持續發展。

一些專家學者從我國事業單位改革背景、國家資源戰略安全保障、地勘行業可持續發展角度，并結合湖南省(劉豪，2006)[42]、福建省(林強，2013)[43]、內蒙古自治區(米強，2014)[44]及陜西省(周鑫等，2015)[45]等省區地勘單位改革實踐，探討了地勘單位改革發展對策。

4啟示

“十三五”時期，國有地勘單位改革將進入攻堅期和深水區，也是階段目標完成期，攻堅期意味著困難大，深水區意味著險灘多，完成期意味著時間緊。黨的十八屆三中全會指出，“緊緊圍繞市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革”和“加快事業單位分類改革”。改革沒有回頭路，發展才是硬道理。地勘單位改革發展既要體現國家大政方針要求，更要結合行業特性，適應行業發展需要，不能故步自封，不能搞“一刀切”。

我國國有地勘改革歷程是適應經濟社會發展需要，取得了系列成就。在公益類和經營類選擇上，國有地勘單位深受“戴事業帽子，走企業路子”行業背景影響，普遍表現了觀望情緒，主要傾向公益類選擇。公益性地質工作因其公益性、基礎性和戰略性地位，應由政府財政支持來整體推進，而商業性地質工作既是地質工作的主體，同時又是礦業的重要組成部分，應遵循“誰投資，誰受益”原則，實現市場配置地質勘查資源，有利于建立符合社會主義市場經濟要求的地質勘查新體制和新機制，有利于建立資源安全供應新機制和促進我國礦產勘查開發融入全球市場。因此，根據產品與需求理論、組織變革理論及資源產業經濟理論等，依據市場在資源配置中起決定性作用要求和國際經驗，我國大部分地勘單位轉制改企，嫁接國有企業改革經驗，走企業化經營，是必然選擇。

此外，供給側結構性改革新思路和“創新、協調、綠色、開放和共享”五大發展新理念為地勘單位改革發展提出了新要求。這就需要在今后改革發展中，要更加注重補齊地勘經濟基礎短板，要更加注重提升地勘服務品質，要更加注重地勘裝備提檔升級，要更加注重地勘隊伍和地勘市場協調發展，要更加注重提高供給質量效率、降低地勘服務成本，這是地質工作轉型升級、提質增效的必由之路。

參考文獻

[1]劉云忠，尤孝才.公益性地質工作經濟學研究[M].武漢：中國地質大學出版社，2010.

[2]王文，張潤麗.中國地質調查管理體制和運行機制研究[J].中國國土資源經濟， 2006(7)：23-25.

[3]張潤麗，王文.對我國地質調查開展戰略研究的思考[J].中國礦業，2010，19(7)：3-6.

[4]姚華軍，付英，賀冰清，等.礦產資源管理研究[M].北京：地質出版社，2015.

[5]王文，王希凱，張潤麗，等.我國地質工作管理體制和運行機制研究[M].北京：地質出版社，2011.

[6]中國地質調查局公益性地質工作戰略研究組.公益性地質工作定位與發展方向[M].北京：地質出版社，2006.

[7]王希凱.地質勘查經濟學[M].北京：地震出版社，1992.

[8]王希凱.地勘單位企業化經營研究[M].北京：地質出版社，2000.

[9]王希凱.地質礦產勘查開發經濟關系研究[M].北京：地質出版社，2012.

[10]翟裕生.礦床學的百年回顧與發展趨勢[J].地質科學進展，2001，16(5)：719-725.

[11]朱訓，陳州其.中華人民共和國地質礦產史[M].北京：地質出版社，2003.

[12]李建華.地質工作體制及商業性礦產勘查體制改革研究[D].北京：中國地質大學(北京)，2007.

[13]商業性礦產勘查政策研究課題組.商業性礦產勘查政策研究[M].北京：中國大地出版社，2007.

[14]周金瑾.市場經濟條件下地質工作體制機制探索[D].北京：中國地質大學(北京)，2010.

[15]魏春生.美國地質調查局發展歷史及其現狀簡介[J].地質地球化學，1993(2)：72-74.

[16]施俊法.澳大利亞地質調查機構設置與地質調查工作特點[J].國土資源情報，2003(4)：21-27.

[17]戴自希.近年來世界金屬礦產勘查的經驗與啟示[J].國外地質科技，1998(1)：19-27.

[18]王希凱.回顧與思考—我所經歷和理解的地質工作改革[J].中國國土資源經濟，2009(2)：4-7.

[19]賈其海.建立富有活力的礦產勘查新機制[J].中國地質礦產經濟，1999(9)：1-3.

[20]方克定.可持續發展與地質工作的功能結構轉變[J].地質通報，2002，21(3)：113-117.

[21]劉樹臣，張麗君.當代地質調查工作發展態勢及對策[M].北京：地質出版社，2003.

[22]中國地質學會21世紀中國地質研究分會.中國地質工作的變革與發展[M].北京：地質出版社，2005.

[23]張文駒.論公益性和商業地質勘查活動的劃分以及運行規則[J].中國地質礦產經濟，2000(5)：1-5.

[24]郭遠生，唐荊元.商業性礦產勘查的理論與實踐[J].中國工程科學，2005，7(9)：57-61.

[25]萬祖華.國有地勘單位企業化改革研究——以江西有色地質勘查局為例[D].南昌：南昌大學，2013.

[26]邵毅.我國發展方式轉變對地勘單位改革的影響分析[J].中國礦業，2012，21(4)：1-7.

[27]匙文.國有地勘單位境外礦產勘查運作模式之選擇與借鑒[J].中國礦業，2014，23(5)：31-34.

[28]張彥英，余養力，王希凱，等.地質找礦新機制實施情況調查研究[M].北京：地質出版社，2013.

[29]國土資源部地質勘查司，中國國土經濟研究院.2014年度國有地勘單位改革發展情況調研報告匯編[R].2015.

[30]宋新華.對國有地勘單位去行政化改革的思考[J].中國國土資源經濟，2014(1)：13-16.

[31]付英.關于分類推進國有地勘單位改革的思考[J].中國國土資源經濟，2012(7)：12-15，19.

[32]方敏.推進國有地勘單位分類改革的思考[J].中國國土資源經濟，2012(11)：20-22.

[33]邵毅.我國發展方式轉變倒逼地勘單位改革拐點[J].中國國土資源經濟，2012(7)：4-7.

[34]施俊法，齊亞彬，唐金榮，等.關于推進國有地勘單位改革的思考[J].中國礦業，2015，24(1)：71-74，82.

[35]邵毅.地勘單位改革更需要內生動力[J].中國國土資源經濟，2010，(8)：4-8.

[36]王永生.地勘單位企業化困境的內外因分析[J].現代礦業，2009(2)：12-15，22.

[37]彭齊鳴.貫徹落實十八屆三中全會精神穩妥推進國有地勘單位分類改革[J].中國國土資源經濟，2014 (2)4-7.

[38]方敏.“十一五”時期我國地質勘查行業發展報告[M].北京：地質出版社，2012.

[39]鄭洪濤.河南省地質勘查業可持續發展研究[D].北京：中國地質大學(北京)，2011.

[40]彭齊鳴.從地質工作質量看完善制度必要性[J].中國國土資源經濟，2013 (9)：4-7.

[41]楊伯軒.對國有地勘單位改革發展認識“誤區”——學習十八屆三中全會精神的幾點感悟[J].中國國土資源經濟，2014 (3)：64-66.

[42]劉豪.湖南省地質勘查管理體制改革研究[D].長沙：中南大學，2006.

[43]林強.對國有地勘單位分類改革的思考與建議——以福建省地勘局為例[J].中國國土資源經濟，2013(1)：31-34.

[44]米強.以內蒙古地礦局為例談國有地勘單位改革發展[J].中國國土資源經濟，2014(7)：39-41.

[45]周鑫，王志剛.關于深化國有地勘單位改革發展的若干思考——以陜西省為例[J].地質與勘探，2015(4)：772-775.

A study summary of the research on the reform of state-owned geological exploration units and its enlightenment

ZHA Fang-yong1，WANG Zhi-gang2

(1.School of Earth Sciences and Resources，Chang’an University，Xi’an 710054，China；2.Chinese Academy of Land and Resource Economics，Beijing 101149，China)

Abstract:The Chinese government has always attached great importance to geological work.In order to adapt to the needs of economic and social development，reforming state-owned geological exploration units has being processed.Comprehensive research results and practical effect，on the one hand，public product theory，supply and demand theory，and industrial economic theory have been applied on economic development relationship of mineral resources and geological work organization management practice；on the other hand，state-owned geological exploration units reform while facing internal and external difficulties，such as many historical legacy problems，and the lack of motivation.Under the background of national vigorously promote the reform of institution classification，For state-owned geological exploration reforming units，scientific classification is the foundation，market in the allocation of resources playing a decisive role is the key.Therefore，most of the geological exploration units will turn to enterprises.

Key words：state-owned geological exploration units；reform and development；historical change；mode selection；geological work

收稿日期：2016-02-02

基金項目：國土資源大調查項目“全國地勘行業調查分析與評價研究”資助(編號：1212011120358)。

作者簡介：查方勇(1982-)，男，漢族，安徽安慶人，長安大學地球科學與資源學院講師，礦產普查與勘探專業在職博士研究生，主要從事資源開發與保護方面的教學與研究工作。E-mail：zfy2009@chd.edu.cn。

中圖分類號：F407.1

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4051(2016)05-0016-04